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世行中國環(huán)境問題研究報(bào)告中文版首發(fā)式在京舉行
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2001年11月16日，北京：今天，中國國家環(huán)?？偩趾褪澜玢y行聯(lián)合舉辦世界銀行最新中國環(huán)境問題研究報(bào)告《中國：空氣、土地和水－新千年的環(huán)境優(yōu)先領(lǐng)域》中文版首發(fā)式，出席首發(fā)式的有國家環(huán)保局局長(zhǎng)解振華、全國人大環(huán)境與資源委員會(huì)主任曲格平和世界銀行東亞與太平洋地區(qū)副行長(zhǎng)孔杰忠，以及各有關(guān)政府部門、民間組織、國際機(jī)構(gòu)和有關(guān)國家駐華使館及新聞界的代表。
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《中國：空氣、土地和水－新千年的環(huán)境優(yōu)先領(lǐng)域》是世界銀行和國家環(huán)?？偩肿钚碌暮献餮芯砍晒芏鄰氖颅h(huán)境管理研究的大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)也參與了此項(xiàng)研究工作。在報(bào)告研究編寫過程中召開了3次研討會(huì)，與中國政府各有關(guān)部門、多邊和雙邊國際援助機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)保的民間組織進(jìn)行了廣泛的討論，聽取了各方面的意見和建議。
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這份報(bào)告的出版正值中國邁入新世紀(jì)，實(shí)施“十五”計(jì)劃的開局時(shí)期，中國環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華先生指出：“從新世紀(jì)開始，中國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的新的發(fā)展階段。我們將繼續(xù)保持國民經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展，把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)擺到更加突出的位置。我國環(huán)境與發(fā)展事業(yè)正處在一個(gè)重要轉(zhuǎn)折時(shí)期，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，更要注重經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，更加注重環(huán)境保護(hù)和資源的永續(xù)利用，更加注重市場(chǎng)機(jī)制和科學(xué)技術(shù)在環(huán)境保護(hù)中的作用。實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變，將對(duì)中國環(huán)境與發(fā)展事業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響”。實(shí)際上，世行報(bào)告與中國的“十五”環(huán)境保護(hù)計(jì)劃編制幾乎同步進(jìn)行，“十五”環(huán)保計(jì)劃在編制過程中也參考和吸收了報(bào)告的建議。
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世行報(bào)告肯定了過去10年中國在環(huán)境領(lǐng)域所做的大量工作和取得的成績(jī)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：（1）90年代中期以來工業(yè)廢氣廢水排放量普遍減少；（2）通過大規(guī)模的植樹造林和恢復(fù)森林植被扭轉(zhuǎn)了森林減少的勢(shì)頭；（3）遏制了灌區(qū)土地的次生鹽堿化趨勢(shì)。
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然而，從很多方面來說，中國在經(jīng)濟(jì)方面的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其對(duì)資源與環(huán)境保護(hù)投資的增長(zhǎng)，土地退化在加劇，天然林繼續(xù)減少，生物多樣性資源面臨著壓力，多數(shù)地區(qū)的水質(zhì)在惡化，并且還出現(xiàn)了新的威脅，如，集約化禽畜養(yǎng)殖所排放的廢水以及機(jī)動(dòng)車數(shù)量爆炸性增長(zhǎng)對(duì)大氣污染控制造成的新難題。全國人大環(huán)境與資源委員會(huì)主任曲格平先生指出：“在90年代中國在環(huán)保和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面取得了很大進(jìn)步，但是，我們?cè)谛碌氖兰o(jì)面臨的挑戰(zhàn)將更加復(fù)雜”。
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世行報(bào)告敦促中國采取更加主動(dòng)的環(huán)境戰(zhàn)略，把未來的重點(diǎn)放在避免或最大限度地減少發(fā)展政策對(duì)環(huán)境造成的不利影響上，把環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的概念牢牢地貫穿于計(jì)劃和發(fā)展的各個(gè)有關(guān)方面。
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世行報(bào)告針對(duì)政府如何應(yīng)對(duì)未來的環(huán)境挑戰(zhàn)提出了許多具體的建議，尤其是把重點(diǎn)放在負(fù)責(zé)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的主管部門和指導(dǎo)他們工作的政策法規(guī)框架上。報(bào)告認(rèn)為政府的主要戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)是對(duì)發(fā)展政策進(jìn)行修正，改善經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展同環(huán)境可持續(xù)之間的關(guān)系，走環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的道路。為此需要在體制機(jī)構(gòu)、控制手段和投資3個(gè)主要方面采取具體措施：
???? 體制方面：
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加強(qiáng)綜合決策。政府部門，特別是那些同經(jīng)濟(jì)規(guī)劃或建設(shè)規(guī)劃以及自然資源管理相關(guān)的部門，需要調(diào)整有關(guān)的政策與目標(biāo)，以便充分地將環(huán)境可持續(xù)發(fā)展納入各自的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃中。
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跨部門的協(xié)調(diào)。鑒于大多數(shù)自然資源可持續(xù)管理問題跨越了常規(guī)的行政部門的職責(zé)界限，需要尋找一種途徑來協(xié)調(diào)不同部門之間的工作，減少職能設(shè)置的重復(fù)與矛盾，加強(qiáng)協(xié)作，解決爭(zhēng)議。一種選擇方案是建立一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)：（1）其級(jí)別應(yīng)當(dāng)高于各部委；（2）能夠得到充分的資源，特別是一個(gè)有效的秘書處，使其能夠制定出積極的議程；（3）能夠有效地協(xié)調(diào)和處理各部委之間的爭(zhēng)議。
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改革保護(hù)生物多樣性的方法。為了加強(qiáng)中國的生物多樣性保護(hù)與管理，應(yīng)該成立一個(gè)獨(dú)立的、國家級(jí)的“自然保護(hù)區(qū)管理局”，對(duì)具有國家和全球重要性的自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理，將其發(fā)展成為一個(gè)高水平的自然保護(hù)區(qū)管理中心。
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在缺水地區(qū)推進(jìn)流域綜合管理。政府應(yīng)該成立一個(gè)新的、獨(dú)立的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，其管理結(jié)構(gòu)能夠?yàn)橹饕南嚓P(guān)方面（包括省級(jí)政府）在決策過程中的有效參與提供有力的支持。
???? 環(huán)保機(jī)構(gòu)：
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加強(qiáng)環(huán)保局的能力建設(shè)與效率，重點(diǎn)放在地方環(huán)保局上。應(yīng)該大力增加向地方環(huán)保局、特別是縣一級(jí)和鎮(zhèn)一級(jí)環(huán)保局提供的技術(shù)與人力資源。同時(shí)，有必要在解決各級(jí)部門間的橫向和縱向矛盾方面下功夫。方法包括：（1）將管理權(quán)利更多地賦予省或市而不是縣；（2）通過業(yè)績(jī)審計(jì)和公開報(bào)告等手段，增強(qiáng)上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督；（3）建立國家環(huán)?？偩值牡牡貐^(qū)機(jī)構(gòu)（可以參照中國人民銀行系統(tǒng)），以加強(qiáng)國家的監(jiān)督。
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加強(qiáng)法律體系。建立有力的環(huán)境法的主體，輔之以公正的司法制度，對(duì)法律進(jìn)行解釋并裁量法律法規(guī)方面的爭(zhēng)議。???
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繼續(xù)推進(jìn)環(huán)境決策中的公眾參與。把重點(diǎn)放在擴(kuò)大環(huán)境問題的參與面，不要僅限于東部比較富裕的地區(qū)。???
???? 手段：
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點(diǎn)源污染控制的新手段。必須建立新的方法，以便解決日漸增多且多樣化的點(diǎn)源排放，減少現(xiàn)有系統(tǒng)中的一些矛盾，特別是與排污收費(fèi)體系相關(guān)的矛盾。建議采用許可證制度，在該制度下，所有的點(diǎn)源無論其所屬單位，都必須取得許可證或執(zhí)照才能運(yùn)行，同時(shí)，交納管理費(fèi)以支付發(fā)放許可證的成本。還需要針對(duì)違反許可證條件的情況，制定一個(gè)分級(jí)的、懲處性逐步增大的罰款計(jì)劃。
???? 繼續(xù)加強(qiáng)輔助性的控制戰(zhàn)略。包括經(jīng)濟(jì)手段、自愿性手段和信息公開化手段。
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其他手段，包括繼續(xù)進(jìn)行有利于環(huán)境的價(jià)格改革，加強(qiáng)對(duì)脫貧與土地退化之間聯(lián)系的關(guān)注，改變自然資源開發(fā)政策的定向。
???? 投資：
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把重點(diǎn)放在優(yōu)先領(lǐng)域，即監(jiān)測(cè)自然環(huán)境的狀況并向政府匯報(bào)，就擬議中的政府政策對(duì)環(huán)境狀況的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)和匯報(bào)。地方環(huán)保局需要將工作重點(diǎn)放在污染管理與控制方面。在考慮將工作范圍擴(kuò)展到“綠色”或生態(tài)環(huán)境保護(hù)議程時(shí)，必須非常謹(jǐn)慎，并有選擇性地確定自己的作用。
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切實(shí)增加環(huán)保投資。預(yù)計(jì)“十五”期間的環(huán)保投資約占GDP的1.3%。投資力度需要進(jìn)一步加大，到2020年時(shí)，用于大氣污染與水污染控制的投資很可能需要增加到約2%，并且需要大大增加基礎(chǔ)能力建設(shè)方面的投資比例
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改善生態(tài)建設(shè)與保護(hù)領(lǐng)域的投資效果。把重點(diǎn)放在治本—即導(dǎo)致土地退化的本質(zhì)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因上—而不僅僅是治標(biāo)。
???? 在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施方面增加投資，科學(xué)決策。
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在環(huán)境改善項(xiàng)目方面，減少冒進(jìn)，多加思索。很多環(huán)境改善項(xiàng)目的效果都可以通過如下途徑加以改善：（1）在可行性研究方面投入更多的時(shí)間和資源；（2）更加重視投資的成本有效性；（3）減少在實(shí)物資本中的投資，增加對(duì)于人力資源開發(fā)的投資；（4）首先解決優(yōu)先問題，避免把攤子鋪得太大。
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世界銀行東亞和太平洋地區(qū)副行長(zhǎng)孔杰忠先生說：“僅靠國家環(huán)?？偩值呐κ遣荒芙鉀Q環(huán)境問題的，需要進(jìn)行全國動(dòng)員，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都需要提高環(huán)保意識(shí)，各主要發(fā)展機(jī)構(gòu)都需要集中力量實(shí)現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，普通老百姓也需要以他們所能參與的方式參與進(jìn)來。只有動(dòng)員起社會(huì)各個(gè)方面的力量，才能真正取得進(jìn)步”
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多年來中國國家環(huán)?？偩峙c世界銀行開展了卓有成效的合作。1992年世行與國家環(huán)?？偩趾献骶幹屏恕吨袊h(huán)境戰(zhàn)略報(bào)告》，報(bào)告提出的許多建議被中國政府及有關(guān)部門采納，推動(dòng)了中國環(huán)保工作的開展。1997年世行與國家環(huán)?？偩?、國家計(jì)劃發(fā)展委員會(huì)合作編制了《2020年的中國》系列研究報(bào)告中的環(huán)境報(bào)告《碧水藍(lán)天：展望21世紀(jì)的中國環(huán)境》。在過去20年世行共貸款支持了中國24個(gè)“褐色”、“綠色”和“藍(lán)色”環(huán)保項(xiàng)目，包括城市空氣污染控制和污水處理、農(nóng)村供水和衛(wèi)生、江河流域污染治理、小流域治理、水土流失、林業(yè)發(fā)展和自然保護(hù)區(qū)等項(xiàng)目，環(huán)境項(xiàng)目貸款是世行中國貸款計(jì)劃中增長(zhǎng)最快的部分。世行還幫助中國積極爭(zhēng)取全球環(huán)境基金和蒙特利爾議定書的贈(zèng)款用于環(huán)境項(xiàng)目。自1991年全球環(huán)境基金成立以來共批準(zhǔn)向中國提供了7筆贈(zèng)款達(dá)1.73億美元，在世行借款國中名列前茅。蒙特利爾議定書共批準(zhǔn)向中國提供了3.26億美元贈(zèng)款，用于淘汰消耗臭氧層物質(zhì)（ODS)的生產(chǎn)和使用。此外世行還為中國提供環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展方面的培訓(xùn)。
???? 世界銀行駐中國辦事處
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