“目前，還沒有實施‘省管縣’的具體方案，但思路已經(jīng)有了，準備在一些縣先搞試點?！」芸h’的主要做法就是繞過市，由省里直接管理縣干部，改變現(xiàn)行的財政分配體系，給縣以地市級的經(jīng)濟自主權(quán)?！边|寧省政府發(fā)展研究中心一名官員日前在記者采訪時做上述表示。
“省管縣”浮出水面
9月22日上午，遼寧省省長張文岳主持召開省政府第38次常務(wù)會議，會議審議通過了《遼寧省本級財政資金管理暫行辦法》。此時，距中共遼寧省第九屆委員會第七次全體會議閉幕剛剛兩個月。在這次會議上，關(guān)于“改革縣域經(jīng)濟管理體制，進一步下放經(jīng)濟管理權(quán)限，擴大縣(市)級經(jīng)濟管理權(quán)限，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限”的提法十分引人注目。
省直機關(guān)工委黨校陳崇宇教授說，賦予省轄地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限，實質(zhì)就是“省管縣”。遼寧“省管縣”的改革目標已經(jīng)確立，具體方案已在研究中，但由于涉及行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變，其實施還待有關(guān)部門批準。
省政府發(fā)展研究中心的一名官員透露，遼寧準備在一些縣先搞試點，海城市、瓦房店市、莊河市、普蘭店市和大石橋市5個百強縣(市)最有可能成為“省管縣”的試點縣。
財政分配“留利于縣”
“省管縣”的一個核心思想就是“留利于縣”。省直管的縣級財政留成比例將大大增加，以便使縣里能集中更多的財力來發(fā)展縣域經(jīng)濟，從而增加地方財政收入，緩解財政矛盾。著名經(jīng)濟學(xué)者、省情研究所所長梁啟東如是說。他認為，“省管縣”是遼寧自改革開放以來，最重大的經(jīng)濟體制改革舉措之一，對振興遼寧老工業(yè)基地有著極其深遠的意義。
營口大石橋市的一名官員表示，大石橋市確定，到2010年，該市GDP要從2003年的111.6億元增至400億元，財政收入也要從66855萬元增至239238萬元。如果大石橋市能被列為“省管縣”試點縣，將有望加快這一目標的實現(xiàn)。
對于“對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限”這一硬指標，朝陽凌源市委書記王興國似乎有些羨慕。王興國表示，要充分抓住凌源市被確定為遼寧省“一主三化”試點縣的歷史性機遇，在發(fā)展好國內(nèi)享有盛名的“黃瓜基地”、“花卉基地”的同時，加快其它產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以早日成為“百強縣”。
意欲突破財政困局
就遼寧國有經(jīng)濟總體狀況而言，與外省相比并不遜色。非國有經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，縣域經(jīng)濟發(fā)展緩慢，是遼寧綜合經(jīng)濟實力自上世紀80年代以來位次持續(xù)后移的重要原因。
據(jù)介紹，1994年國家實行分稅制財政體制，將75%增值稅和全額消費稅作為中央收入，但此時遼寧經(jīng)濟工作的著重點卻是放在大工業(yè)、重工業(yè)和抓大項目、抓大戶上，并且遼寧財政部門將自1989年開始的對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟資金扶持的方針改為收緊政策，“只收不借”，并強制清理回收對市、縣財政的支持性借款。導(dǎo)致一些尚未投入正常運轉(zhuǎn)的項目因此而停產(chǎn)或下馬，從而使縣鄉(xiāng)財源建設(shè)驟然夭折。
其后，國家又多次調(diào)整稅收政策。2002年，國家實行企業(yè)所得稅和個人所得稅分享。2003年，國家將所得稅分享比例提高到60%。數(shù)次調(diào)整都使主體稅收向中央集中，而在另一面，能夠形成營業(yè)稅、所得稅等地方稅源的縣鄉(xiāng)經(jīng)濟、民營經(jīng)濟和“三產(chǎn)”經(jīng)濟卻因得不到有效支持而發(fā)展緩慢，所以遼寧的地方財政收入一直上不去。
遼寧大部分縣都處于“農(nóng)業(yè)大縣、工業(yè)小縣、財政窮縣”的狀況，2/3左右的縣級財政基本是“吃飯財政”或為需要轉(zhuǎn)移支付的“補貼財政”。
縣級財政的困難也給省、市兩級財政帶來了一定的影響，在全省14個市中，有12個市屬于“吃飯財政”。省財政廳工作人員高暉說，遼寧不僅是縣級財政困難，省本級財政也很困難。
“市管縣”走到了盡頭——經(jīng)濟學(xué)者梁啟東訪談
中共遼寧省委決定，改革縣域經(jīng)濟管理體制，對進入全國綜合實力百強縣的縣(市)，賦予其省轄地級市的經(jīng)濟管理權(quán)限。這一重大決定將對遼寧經(jīng)濟有何深遠意義，本報記者獨家采訪了多年從事區(qū)域經(jīng)濟研究的遼寧著名經(jīng)濟學(xué)者，遼寧省省情研究所所長梁啟東。
“省管縣”是重要創(chuàng)新
記者：中共遼寧省委為何決定實行“省管縣”，“省管縣”是否僅僅是地方財政分配體系的改變？
梁啟東：實行“省管縣”實質(zhì)上是對公共行政權(quán)力和社會資源的重新分配，其根本目的是為了促進遼寧縣域經(jīng)濟的發(fā)展。“省管縣”后，一方面由于縣級財政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財力來發(fā)展縣域經(jīng)濟；另一方面，由于減少了市級管理層次，可以大大降低行政管理成本，從而減輕農(nóng)民負擔(dān)。如果縣域經(jīng)濟發(fā)展不起來，農(nóng)民收入上不去，城市經(jīng)濟也就會受到拖累，諸多社會矛盾就無法解決，遼寧老工業(yè)基地振興也就無從談起。目前，遼寧城鄉(xiāng)居民收入之比已經(jīng)從1996年的1.96:1擴大到2002年的2.37:1，這充分說明了增加農(nóng)民收入，縮小城鄉(xiāng)差距的迫切性。省委決定實行“省管縣”是振興遼寧老工業(yè)基地的重要創(chuàng)新，它來自于沿海發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗，具體點說就是浙江經(jīng)驗。
“神話”源于“省管縣”
記者：浙江經(jīng)濟發(fā)展有什么經(jīng)驗，它與“省管縣”有何聯(lián)系？
梁啟東：浙江經(jīng)濟就是“老板經(jīng)濟”。千百萬農(nóng)民闖市場，辦企業(yè)，不但造就了名震天下的“浙商”，也使浙江縣域經(jīng)濟率先實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)軌，浙江省農(nóng)村居民純收入水平，已經(jīng)連續(xù)19年高居全國各省區(qū)榜首。
研究地域經(jīng)濟發(fā)展的專家們普遍認為，浙江省縣域經(jīng)濟全面發(fā)展，與體制不無關(guān)系。浙江省雖然在名義上實行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，但除寧波市外，浙江省其他縣(市)的財政和黨政一把手卻直接由省管理，是實際上的“省管縣”體制。由于避免了市對縣的財政截留，浙江縣域經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)勢非常明顯。到2002年底，浙江全省財政總收入上億元的縣(縣級市)達到57個，其中上10億元的縣(縣級市)有16個。浙江省8000多億元GDP中，縣域經(jīng)濟占80%，2003全國百強縣中，浙江有26個入圍。
利于發(fā)展民營經(jīng)濟
記者：實行“省管縣”最大的受益者是誰，它能帶來哪些機遇，城市經(jīng)濟是否會受到較大影響？
梁啟東：從根本上講，“省管縣”最直接的受益者應(yīng)該是廣大農(nóng)民。浙江經(jīng)濟的主體為民營經(jīng)濟。浙江的“領(lǐng)帶之鄉(xiāng)”、“摩托車之鄉(xiāng)”等國內(nèi)外著名的產(chǎn)業(yè)聚集地，給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民創(chuàng)造了上千萬的就業(yè)機會，增加了他們的收入，浙江經(jīng)濟的發(fā)展給民營企業(yè)帶來了滾滾財源。發(fā)展縣域經(jīng)濟就是發(fā)展民營經(jīng)濟，遼寧的民營經(jīng)濟將迎來空前的發(fā)展機遇。從短期看，一些城市財政收入可能因“省管縣”而受到一些影響，但從長遠看應(yīng)該不會。再說，“市管縣”是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，在計劃經(jīng)濟體制下，農(nóng)村經(jīng)濟為城市經(jīng)濟的發(fā)展做出了犧牲，現(xiàn)在城市經(jīng)濟也應(yīng)該回報農(nóng)村經(jīng)濟。
“市管縣”走到盡頭
記者：“市管縣”有何弊端，為何稱其已經(jīng)走到盡頭？
梁啟東：現(xiàn)行的“市管縣”體制起源于上世紀80年代，是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。“市管縣”體制有著明顯傾向性，它主要是為市里服務(wù)的，縣(市)成為了地級市的“附屬行政單位”，市里依靠行政權(quán)力，侵占縣及農(nóng)村地區(qū)利益的現(xiàn)象屢見不鮮。一些市的市政府為了在短短任期內(nèi)搞出政績，往往集中縣(市)財力建設(shè)地級市，從而富了一個地級市，窮了諸多縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，形成“市壓縣”、“市卡縣”、“市吃縣”、“市刮縣”的局面。而縣里在市里的行政壓力下，又將財政收支的壓力，通過層層分解，壓到了最基層的廣大農(nóng)村。
梁啟東表示，“市管縣”體制已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展，如果不破除這種體制，縣域經(jīng)濟發(fā)展就會受到嚴重束縛，國內(nèi)主流經(jīng)濟學(xué)界認為，“市管縣”體制在中國已經(jīng)走到了歷史的盡頭，在未來的2到3年時間里，“省管縣”模式將會在國內(nèi)大面積推廣。（高斌）
時代商報 2004年9月28日
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