據(jù)媒體報道，“十一五”期間，廣東境內(nèi)公路建設(shè)將嘗試“農(nóng)民土地使用權(quán)作價入股”（以下簡稱土地入股）的用地方式，韶贛（韶關(guān)至江西贛州）高速和莞惠（東莞至惠州）高速的東莞段已被納入首批試點。這件事引起了社會的廣泛關(guān)注，今年兩會上也成為代表委員熱議的話題。根據(jù)已掌握的情況和資料，我們認(rèn)為，在當(dāng)前條件下，對高速公路建設(shè)采取土地入股方式應(yīng)持慎重態(tài)度。
“國外有很多是采用入股方式”的說法不實
近年來，我們在研究征地制度改革問題的過程中，對加拿大、美國、英國、法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家和日、韓等亞洲國家的征地制度進(jìn)行過比較研究，從我們掌握的材料看，各國政府獲得公益性用地，基本上都采用現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)姆绞?，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是當(dāng)時或規(guī)定年份的土地市場價格。
從非現(xiàn)金補(bǔ)償方式看，主要有兩類：
一類是替代地或代償?shù)匮a(bǔ)償，如日本的征地補(bǔ)償方式，除現(xiàn)金補(bǔ)償外，還有替代地補(bǔ)償（包括耕地開發(fā)、宅地開發(fā)，即在土地被征用人的要求下，土地需用人另造耕地或宅地以代替部分或全部的補(bǔ)償金）。德國征地補(bǔ)償也有類似的做法，稱為代償?shù)鼗虼鷥敊?quán)利的補(bǔ)償。
另一類是債券補(bǔ)償，如在韓國，根據(jù)《土地征用法》的規(guī)定，如果土地征用項目人是國家、地方公共團(tuán)體、土地公社及由總統(tǒng)指定的政府投資機(jī)構(gòu)（如道路公社等）時，在土地所有權(quán)人愿意或當(dāng)事人不在的情況下，其征地補(bǔ)償金1億元以上的部分可以采用債券的形式進(jìn)行補(bǔ)償，一般債券的償還期限在5年以內(nèi)，其利率也高于債券發(fā)行時的一年期定期儲蓄利率。
以土地權(quán)利作價入股，代替征地補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ趪獠⒉欢嘁?。我們認(rèn)為，一個重要的因素是，很多國家是在公共利益范疇內(nèi)行使征地權(quán)的，而公共利益大都屬非盈利性建設(shè)，因此以土地入股并獲取投資收益的行為也就自然很少了。
針對“國外有很多是采用入股方式”的說法，我們最近通過亞洲開發(fā)銀行、世界銀行等國際組織及其聯(lián)絡(luò)的征地移民專家進(jìn)行了廣泛的咨詢，得到的回答也是否定的。與此相關(guān)的是另一種情況，即近年來，在加拿大、法國、巴西、挪威等國，有一些水利水電建設(shè)項目在按照常規(guī)完成了征地補(bǔ)償、移民安置之外，還采取電價優(yōu)惠、財政轉(zhuǎn)移支付、入股合作經(jīng)營、建立信托基金等方式，嘗試讓項目所在地受影響的社區(qū)分享項目的收益。當(dāng)然，這些做法與征地補(bǔ)償并沒有直接的關(guān)系。
我國近代“土地入股”并非不給現(xiàn)金補(bǔ)償
我國近代基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)征地中有不少是采取非現(xiàn)金方式補(bǔ)償?shù)摹?/p>
清朝末年，隨著西方先進(jìn)技術(shù)和管理方式的引進(jìn)，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方興未艾，用地方式也多種多樣，如土地征收、土地租賃、土地債券、土地入股等。土地所有者可以根據(jù)各自的情況自主選擇。例如，在1908年《津浦鐵路商股有限公司招股章程》中就提出，“此路所經(jīng)土地，倘該業(yè)主有愿入股不領(lǐng)地價者，請督辦大臣折合銀數(shù)，知照公司，付給股票，權(quán)利與銀股同”。
民國時期，國民政府制定政策，對因興修鐵道或水利區(qū)內(nèi)需征收土地作了規(guī)定。興修鐵道或水利區(qū)內(nèi)，因公務(wù)需要或整理耕地調(diào)劑分配而征收土地，按下列規(guī)定辦理：被征收土地，系自耕自住，而該戶總地價在300元內(nèi)，以國幣補(bǔ)償至100元為限，其余部分以土地債券補(bǔ)償；如非自耕或自住者，或雖系自耕自住者，而該戶總地價超過300元者，一律以土地債券補(bǔ)償。只有老弱孤寡憑此生活者，依前款酌增國幣補(bǔ)償。
可見，對于以土地為生的被征地者的補(bǔ)償，是在一定數(shù)量的現(xiàn)金補(bǔ)償基礎(chǔ)上，加上債券補(bǔ)償。
上海青浦區(qū)試點的得與失
自1999年以來，國內(nèi)非農(nóng)建設(shè)征地的補(bǔ)償方式以現(xiàn)金方式（貨幣安置）為主，大部分地方將補(bǔ)償款直接發(fā)給被征地農(nóng)民集體和個人，有的地方將部分或全部安置補(bǔ)助費用于給被征地農(nóng)民購買社會保險。
據(jù)國土資源部2002年的典型調(diào)查，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目征地中，約有60%左右的被征地農(nóng)民是以現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)?，而在城市批次征地中，采取現(xiàn)金補(bǔ)償安置的被征地農(nóng)民達(dá)100%。在現(xiàn)金補(bǔ)償安置的基礎(chǔ)上，部分地區(qū)（如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、大城市郊區(qū)等）還實行留地安置，但一般情況下，留地安置是作為現(xiàn)金補(bǔ)償安置的補(bǔ)充，其價值并不計入征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。
上海青浦區(qū)作為國土資源部征地制度改革試點地區(qū)之一，曾在2001年進(jìn)行了高速公路用地合作經(jīng)營的試點。試點項目是滬青平高速公路青浦段（27公里），具體做法是，由區(qū)政府牽頭，將沿線所需2800畝土地涉及的鎮(zhèn)、村集體經(jīng)營組織，以集體土地使用權(quán)作為資產(chǎn)紐帶組成投資公司（簡稱土地公司），市政投資方與土地公司聯(lián)合成立股份合作公司，為高速公路項目公司，合作期限為25年，期間項目公司按每年1100元/畝（實際執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是1350元/畝）支付土地合作回報。土地不征用，被征地農(nóng)民不辦理農(nóng)轉(zhuǎn)非手續(xù)，由集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行土地調(diào)整。
從試點的情況看，采取土地合作經(jīng)營的方式，有效地降低了高速公路建設(shè)的前期費用（降低了前期成本12%），但也存在一些難以解決的問題，如：由于土地仍然屬集體所有，農(nóng)民沒有轉(zhuǎn)變身份，當(dāng)集體內(nèi)部其他土地被征用時，安置的成本將大大增加；合作協(xié)議期滿之后，土地使用權(quán)如何處置還沒有明確規(guī)定，失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益還將受到影響。因此，該試點僅進(jìn)行了一年多便宣告結(jié)束，有關(guān)土地已經(jīng)辦理了征用手續(xù)。
自《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國務(wù)院28號文件）出臺以后，一些地方或投資公司根據(jù)文件中“對有穩(wěn)定收益的項目，農(nóng)民可以經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)入股”的提法，試圖進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地采用土地入股方式的嘗試，主要思路是將按照現(xiàn)行法規(guī)測算的征地補(bǔ)償費用作為入股的資本，項目公司每年按照一定的標(biāo)準(zhǔn)支付投資回報。
然而，從本質(zhì)上說，這種方式并不是真正意義上的入股，應(yīng)屬于土地租賃，是項目公司每年支付土地租金，實際上是將項目用地的成本費用由一次性支付改變?yōu)榘茨甓确制谥Ц丁?/p>
現(xiàn)階段，在國內(nèi)還沒有高速公路用地采用土地入股的成功先例。
“土地入股”能保證農(nóng)民長期受益嗎
不少人認(rèn)為，高速公路采用土地入股方式，可以保證被征地農(nóng)民長期受益。但我們認(rèn)為，事情并不是人們想像的那樣簡單。
第一，被征地農(nóng)民的近期生計沒有著落。以高速公路為例，一般還貸期至少要10年，也就是說，在其運營的前10年，入股的農(nóng)民很難拿到紅利，近期生計將受到較大的影響。有人提出，將農(nóng)民手中的股份作為優(yōu)先股，失地后即可按年度獲得固定的收益。雖然優(yōu)先股的設(shè)立在理論上是合理的，但我國《公司法》等有關(guān)法規(guī)對此尚無明確規(guī)定，農(nóng)民享受優(yōu)先股待遇，難以得到法律的保護(hù)。
第二，集體土地使用權(quán)作價缺乏依據(jù)，極易被低估，導(dǎo)致農(nóng)民利益受損。以土地入股，必然有集體土地使用權(quán)如何作價的問題。目前一般的思路是，將現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定的土地補(bǔ)償安置費用作為入股的作價依據(jù)，這是不妥的。按照現(xiàn)行法規(guī)確定的土地補(bǔ)償安置費用是國家在征收集體所有的土地時給予被征地農(nóng)民和集體的綜合補(bǔ)償，是以被征收耕地前三年平均年產(chǎn)值為基礎(chǔ)確定的，與集體土地使用權(quán)價值并不是一回事。國務(wù)院28號文件明確規(guī)定，參與入股應(yīng)是經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)，而非以原用途為依據(jù)測算的征地補(bǔ)償費用。在現(xiàn)行法律下，集體土地使用權(quán)還不能流轉(zhuǎn)，對其價值的評估缺乏法律和市場的基礎(chǔ)。以征地補(bǔ)償費用作為作價的依據(jù)，農(nóng)民的集體土地使用權(quán)價值將被大打折扣。以滬寧高速公路為例，當(dāng)年征地時補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為4000～5000元/畝，但該高速公路公司上市時，對其土地資產(chǎn)評估的價值為12萬元/畝。
第三，持股主體運行難度很大，將導(dǎo)致被征地農(nóng)民很難得到事先約定的收益。土地入股后，由誰來代表被征地農(nóng)民行使股東權(quán)力？解決好這個問題，對于保障被征地農(nóng)民的權(quán)益至關(guān)重要。目前的主要思路是，高速公路用地涉及的村組聯(lián)合組成投資主體（如土地公司或合作社），注冊為公司法人或其他法人。這種組織方式可能比農(nóng)民個體持股更加有效，但隨之而來的問題是，其營業(yè)、所得均應(yīng)交稅，加上其他費用，這些運行成本由誰來承擔(dān)？如果從土地入股的收益中支付，則農(nóng)民的實際收益就會降低。另一個問題是，按照現(xiàn)行《公司法》等有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，公司對外投資不得超過其凈資產(chǎn)的50%，如果土地公司以入股土地注冊，則最多只能有50%的土地可以投入使用；如果注冊時還有其他法人投入資金或資產(chǎn)，其規(guī)模至少與入股土地資產(chǎn)總額相等，那么其投資效益從何而來，如果也來自于土地入股的收益，那么即使不考慮公司的運行成本和稅收，農(nóng)民實際獲得的收入也會大大降低。
第四，入股土地年收益水平的確定，要求被征地農(nóng)民具有較高的投資理財素質(zhì)。在很多情況下，高速公路公司每年支付土地收益的標(biāo)準(zhǔn)具有很大的欺騙性。以中部地區(qū)耕地為例，假定按16000元/畝（目前高速公路征地補(bǔ)償中等偏上水平）作價，每年土地收益定為800元/畝，而農(nóng)民種植糧食年均收益約500元/畝左右，由此看來，對農(nóng)民來說，不用種地還能獲得比原來更多的收益（增加了300元/畝），顯然是合適的。但仔細(xì)分析，情況并非如此，按照目前10年期和30年期國債利率計算，如果農(nóng)民用這16000元錢購買10年期和30年期國債，每年收益分別為696元和736元，雖然低于800元，但國債投資無風(fēng)險，且利息免稅，而股權(quán)收益需要交納20%所得稅，稅后實際收益只有640元，并且還要承擔(dān)風(fēng)險。如此看來，每年800元/畝的收益對農(nóng)民來說是不夠的。用同樣的思路來分析高速公路公司的收益情況可以發(fā)現(xiàn)，由于不必支付16000元/畝的用地成本，每年支付給農(nóng)民的錢遠(yuǎn)比辦理銀行貸款或民間拆借的利率低得多。在這種情況下，土地入股成了高速公路公司低價融資的捷徑！總之，入股土地年收益水平的確定，須經(jīng)反復(fù)權(quán)衡、精打細(xì)算，才能避免農(nóng)民利益受損。
第五，維護(hù)小股東利益是一個難題。由于征地補(bǔ)償費用在高速公路建設(shè)費用中所占比例很小（據(jù)國土資源部2002年的典型調(diào)查，當(dāng)時一般都在5%以下，考慮到近年征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但據(jù)估計也不會超過8%），那么在我國資本市場小股東權(quán)益?zhèn)涫芮趾栴}尚未得到有效解決的背景下，持股農(nóng)民的權(quán)益將難以得到保障。由于農(nóng)民沒有投票權(quán)，也不參與公司的日常經(jīng)營管理，無法建立對大股東的制衡機(jī)制，公司存在被大股東操縱的風(fēng)險，最終有可能導(dǎo)致被征地農(nóng)民利益受損。
第六，高速公路收費期滿后，土地收益沒有保障。高速公路收費期滿后，公司將不會再向農(nóng)民支付土地收益，而土地將長期被占用，農(nóng)民的股權(quán)收益變成了無源之水。
不能樂了企業(yè)卻苦了農(nóng)民
基于以上分析，我們認(rèn)為，土地入股方式目前不宜大范圍推進(jìn)，因為土地入股涉及到如何評估作價、如何確定權(quán)利主體、如何規(guī)范企業(yè)組織結(jié)構(gòu)和運行程序等一系列問題，需要有相關(guān)的配套政策。國土資源部近期可選擇1～2條高速公路，與國家有關(guān)部門聯(lián)合進(jìn)行試點，摸索經(jīng)驗，完善政策，逐步推開。
要將妥善解決好被征地農(nóng)民近期生活作為實行土地入股的前提。農(nóng)民失地后需要一定的現(xiàn)金補(bǔ)償以解決近期生活。在韓國，征地補(bǔ)償金1億元以上的部分才可以采用債券的形式進(jìn)行補(bǔ)償；我國民國時期的法律也有類似的規(guī)定。因此，我們不能將土地入股理解為不給現(xiàn)金補(bǔ)償。從長遠(yuǎn)看，可研究探索對土地入股設(shè)定一些限制條件，如只有那些投資量大、征地補(bǔ)償費用高于一定水平的建設(shè)項目才能采用土地入股。以防止出現(xiàn)樂了企業(yè)卻苦了農(nóng)民的局面。
此外，要充分尊重農(nóng)民的意愿。國外和我國近代的實踐表明，征地采取非現(xiàn)金形式補(bǔ)償（包括債券、代償?shù)?、入股等），其前提必須是被征地的?quán)利人自愿選擇。要給予被征地的權(quán)利人以充分的信息、提供可供選擇的方案，充分尊重被征地權(quán)利人的知情權(quán)和參與權(quán)。從這個角度看，一條高速公路征地補(bǔ)償全部采取土地入股的方式是不可取的。（張曉玲/中國土地勘測規(guī)劃院）
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