序 言
21世紀(jì)頭20年，我國(guó)步入全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化新的發(fā)展階段，這一時(shí)期是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展向第三步戰(zhàn)略目標(biāo)邁進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)期。在這一關(guān)鍵時(shí)期，提高勞動(dòng)者整體素質(zhì)和就業(yè)能力，提高就業(yè)質(zhì)量，穩(wěn)定就業(yè)形勢(shì)，完善社會(huì)保障體系，和諧勞動(dòng)關(guān)系，是促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又快又好發(fā)展，向?qū)崿F(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化目標(biāo)穩(wěn)步邁進(jìn)的基本條件，也是我國(guó)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，保持社會(huì)穩(wěn)定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要任務(wù)。按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，我國(guó)將更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，勞動(dòng)和社會(huì)保障工作作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要保障，在保障勞動(dòng)者基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。
根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》，制訂《勞動(dòng)和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要（2006年-2010年）》（以下簡(jiǎn)稱《綱要》），對(duì)“十一五”時(shí)期擴(kuò)大就業(yè)、健全社會(huì)保障體系、調(diào)節(jié)勞動(dòng)關(guān)系、維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益等作出部署，是提高人民生活水平，推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)的重要舉措，對(duì)進(jìn)一步發(fā)揮勞動(dòng)保障事業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，推進(jìn)勞動(dòng)保障事業(yè)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家“十一五”規(guī)劃目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)具有十分重要的意義。
本《綱要》規(guī)劃期為2006年—2010年。
一、“十五”時(shí)期主要成就及基本經(jīng)驗(yàn)
（一）主要成就。
“十五”時(shí)期，勞動(dòng)保障事業(yè)取得顯著成就，為深化改革、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定作出了積極貢獻(xiàn)。
1.就業(yè)再就業(yè)取得明顯成效。實(shí)施積極的就業(yè)政策，建立了政府促進(jìn)就業(yè)的目標(biāo)責(zé)任體系，確立了“勞動(dòng)者自主擇業(yè)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)就業(yè)和政府促進(jìn)就業(yè)”的機(jī)制。就業(yè)總量穩(wěn)步增長(zhǎng)，就業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，就業(yè)形勢(shì)保持基本穩(wěn)定。到“十五”期末，全國(guó)城鄉(xiāng)就業(yè)人員達(dá)到7.6億人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率控制在4.2%以內(nèi)。五年城鎮(zhèn)新增就業(yè)4200萬(wàn)人，下崗失業(yè)人員再就業(yè)1800萬(wàn)人；五年轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力4000萬(wàn)人。
2.職業(yè)培訓(xùn)取得較大進(jìn)展。市場(chǎng)化、社會(huì)化的職業(yè)培訓(xùn)體系初步建立，高技能人才培養(yǎng)力度加大，再就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)扎實(shí)推進(jìn)。共培訓(xùn)下崗失業(yè)人員2500萬(wàn)人次，在全國(guó)100個(gè)城市開(kāi)展了創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)資格證書(shū)制度得到大力推行，初步實(shí)現(xiàn)技能人才評(píng)價(jià)與就業(yè)、使用、待遇的銜接，到“十五”期末，全國(guó)有6000多萬(wàn)人次取得職業(yè)資格證書(shū)。
3.社會(huì)保障事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展。確保國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活和企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金按時(shí)足額發(fā)放成果繼續(xù)得到鞏固，各項(xiàng)保險(xiǎn)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌基本完成，社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋面繼續(xù)擴(kuò)大，保障能力明顯增強(qiáng)。“十五”期末，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)人數(shù)分別達(dá)到1.75億人、1.38億人、1.06億人和8478萬(wàn)人、5408萬(wàn)人，參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)達(dá)到5442萬(wàn)人。2005年，社會(huì)保險(xiǎn)基金收入6968億元，支出5401億元。企業(yè)退休人員社會(huì)化管理服務(wù)取得積極進(jìn)展。企業(yè)年金制度開(kāi)始實(shí)行。在東北三省開(kāi)展了完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系試點(diǎn)，探索了有益的經(jīng)驗(yàn)。
4.勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制初步形成。勞動(dòng)合同制度和集體合同制度順利推進(jìn)，全國(guó)地市級(jí)以上城市普遍建立了協(xié)調(diào)勞動(dòng)關(guān)系三方機(jī)制。國(guó)有企業(yè)重組改制和關(guān)閉破產(chǎn)勞動(dòng)關(guān)系處理政策逐步完善。勞動(dòng)爭(zhēng)議處理工作得到加強(qiáng)，勞動(dòng)爭(zhēng)議結(jié)案率保持在90%以上。適應(yīng)轉(zhuǎn)軌時(shí)期特點(diǎn)的企業(yè)工資分配體制初步確立，最低工資制度和工資指導(dǎo)線制度普遍建立，勞動(dòng)力市場(chǎng)工資指導(dǎo)價(jià)位和人工成本信息指導(dǎo)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，職工工資水平有較大幅度提高。
5.勞動(dòng)保障法制建設(shè)取得新進(jìn)展。將“建立健全同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障制度”寫(xiě)入《憲法》，國(guó)務(wù)院修訂公布了《禁止使用童工規(guī)定》、制定公布了《工傷保險(xiǎn)條例》和《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》，勞動(dòng)保障部公布了《工傷認(rèn)定辦法》、《最低工資規(guī)定》、《集體合同規(guī)定》、《企業(yè)年金試行辦法》等16個(gè)部門規(guī)章，各地出臺(tái)110多部地方性勞動(dòng)保障法規(guī)和規(guī)章，適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的勞動(dòng)保障法律體系框架初步形成。勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)開(kāi)展了征繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、整頓勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序和建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資等專項(xiàng)檢查，查處大量違法案件，有力地維護(hù)了勞動(dòng)者的合法權(quán)益。
（二）基本經(jīng)驗(yàn)。
“十五”時(shí)期勞動(dòng)保障事業(yè)的快速發(fā)展，為“十一五”時(shí)期奠定了良好的基礎(chǔ)，也為今后的工作積累了有益的經(jīng)驗(yàn)。
1.黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視，是推進(jìn)勞動(dòng)保障事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的根本保證。黨中央、國(guó)務(wù)院把勞動(dòng)保障事業(yè)擺在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局更加突出的位置，納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，提出就業(yè)是“民生之本，安國(guó)之策”，確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與擴(kuò)大就業(yè)并舉的戰(zhàn)略，有力地推動(dòng)了就業(yè)再就業(yè)工作的開(kāi)展；進(jìn)一步明確改革的思路，社會(huì)保障體系逐步得到完善。黨中央、國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)黨委、政府的高度重視，各有關(guān)部門和有關(guān)方面的大力支持，保證了勞動(dòng)保障工作順利向前推進(jìn)。
2.全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，是做好勞動(dòng)保障工作的重要指針。各級(jí)勞動(dòng)保障部門按照統(tǒng)籌協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的要求，把勞動(dòng)保障工作放在黨和政府工作的全局中去思考，放到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的全局中去把握，從城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的整體上去部署，正確把握改革的力度和節(jié)奏，協(xié)調(diào)處理好勞動(dòng)保障各項(xiàng)工作之間的關(guān)系，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)國(guó)企改革和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了重要作用。
3.維護(hù)勞動(dòng)者的根本利益，是做好勞動(dòng)保障工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。始終堅(jiān)持把維護(hù)勞動(dòng)者的根本利益放在首位，勞動(dòng)保障工作每一項(xiàng)法規(guī)的出臺(tái)、每一項(xiàng)政策的制定、每一項(xiàng)工作的開(kāi)展，都能注重各類社會(huì)群體利益關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡，充分考慮勞動(dòng)者的經(jīng)濟(jì)和心理承受能力，因而得到了廣大勞動(dòng)者的擁護(hù)和支持，使勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展有了廣泛的群眾基礎(chǔ)。
4.堅(jiān)持依法行政，是做好勞動(dòng)保障工作的有力保障。一系列勞動(dòng)保障法律法規(guī)和部門規(guī)章先后出臺(tái)，使勞動(dòng)保障工作更加有法可依、有章可循。各級(jí)勞動(dòng)保障部門依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)，更加重視依靠法律手段管理、規(guī)范和推進(jìn)勞動(dòng)保障工作，勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法和勞動(dòng)爭(zhēng)議處理力度不斷加大，勞動(dòng)者的合法權(quán)益得到基本保障。
5.加強(qiáng)基礎(chǔ)能力建設(shè)，是做好勞動(dòng)保障工作的必要條件。職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)等就業(yè)服務(wù)功能不斷完善，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)流程逐步健全、規(guī)范，街道社區(qū)勞動(dòng)保障工作平臺(tái)初步建立，“金保工程”建設(shè)積極推進(jìn)，干部隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高，勞動(dòng)保障科研取得可喜成果。基礎(chǔ)能力建設(shè)的加強(qiáng)，為勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展提供了有力的支撐。
二、“十一五”時(shí)期面臨的形勢(shì)
“十一五”時(shí)期是我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)，加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期。在這一時(shí)期，勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展既面臨著難得的機(jī)遇，也面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求，我國(guó)將更加注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，勞動(dòng)保障工作作為構(gòu)建和諧社會(huì)的重要內(nèi)容和著力點(diǎn)，在保障勞動(dòng)者基本生活、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、推動(dòng)深化改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速增長(zhǎng)，將為勞動(dòng)保障事業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供強(qiáng)大的內(nèi)在動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，創(chuàng)造更為有利的條件。但我們也要清醒地看到，在今后一個(gè)時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的不斷變化，各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾不斷增多并趨于復(fù)雜化、多樣化，勞動(dòng)保障事業(yè)發(fā)展將面臨著許多困難和問(wèn)題，主要反映在：
（一）就業(yè)形勢(shì)依然嚴(yán)峻。我國(guó)人口多，就業(yè)壓力大，未來(lái)五年甚至更長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，勞動(dòng)力供大于求的矛盾仍將存在。到2010年，我國(guó)勞動(dòng)力總量將達(dá)到8.3億人，城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力供給5000萬(wàn)人，而從需求情況看，勞動(dòng)力就業(yè)崗位預(yù)計(jì)只能新增4000萬(wàn)個(gè)，勞動(dòng)力供求缺口1000萬(wàn)左右。體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期遺留的國(guó)有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題尚未全部解決，國(guó)有企業(yè)重組改制和關(guān)閉破產(chǎn)過(guò)程中職工分流安置的任務(wù)繁重，部分困難地區(qū)、困難行業(yè)和困難群體的就業(yè)問(wèn)題仍然存在。高校畢業(yè)生等新成長(zhǎng)勞動(dòng)力就業(yè)問(wèn)題、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)問(wèn)題和被征地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題凸顯出來(lái)。勞動(dòng)者整體技能水平偏低，高技能人才嚴(yán)重缺乏，與加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)的要求不相適應(yīng)。
（二）社會(huì)保障制度亟待完善。我國(guó)已進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保障基金承載著巨大支付壓力。退休人員逐年遞增，養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶沒(méi)有做實(shí)。企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員退休費(fèi)水平形成差距，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的因素。部分城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保障缺乏制度安排。失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)的功能尚未得到充分發(fā)揮。安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢(shì)對(duì)工傷保險(xiǎn)提出了更高的要求。城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者和靈活就業(yè)人員、農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員的社會(huì)保障問(wèn)題突出。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次不高，部分流動(dòng)就業(yè)人員的保險(xiǎn)關(guān)系難以轉(zhuǎn)移。這些問(wèn)題成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，必須引起高度重視。
（三）勞動(dòng)關(guān)系中的矛盾日益突出。隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整進(jìn)程加快，以及經(jīng)濟(jì)成分多元化和就業(yè)形式多樣化，勞動(dòng)關(guān)系將更趨復(fù)雜化，協(xié)調(diào)好利益關(guān)系的難度進(jìn)一步加大。國(guó)有企業(yè)歷史遺留的勞動(dòng)關(guān)系問(wèn)題亟待解決。工資分配關(guān)系不合理、分配秩序不規(guī)范的矛盾日益尖銳，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)工資決定機(jī)制不健全，部分企業(yè)普通職工工資增長(zhǎng)緩慢。用人單位安排勞動(dòng)者超時(shí)加班、拖欠和克扣勞動(dòng)者工資等侵害勞動(dòng)者合法權(quán)益現(xiàn)象比較嚴(yán)重。勞動(dòng)爭(zhēng)議繼續(xù)呈大幅度上升趨勢(shì)，勞動(dòng)爭(zhēng)議預(yù)防和處理工作仍將面臨相當(dāng)大的壓力。
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