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2010年08月23日09:12 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

要警惕中國城市化變成農(nóng)村土地的城市化，而不是農(nóng)村人口的城市化

2010年瞬間過半，糧價高漲、災害頻仍，通脹隱憂一直未退。而富士康員工自殺事件、南海工人集體停工風波，此起彼伏。糧價上漲，農(nóng)民工工資逐年走高。城里人發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的命運，跟自己的日常生活關(guān)系愈發(fā)密切。

8月7日至8日，在海南省?？谑姓匍_的一場農(nóng)村改革國際論壇，再次把公眾的目光投向“三農(nóng)”，聚焦“十二五”期間農(nóng)村改革和政策動向。參加這次論壇的既有中央決策層的官員，也有操刀農(nóng)村改革的地方精英，更有長期研究“三農(nóng)”問題的諸多學者。

未來五年，對中國城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整而言，相當關(guān)鍵而充滿變數(shù)。這五年內(nèi)，城市化率將首次超過50％，絕大多數(shù)中國人將生活在城市；而農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重也將降至10％以下，這也是前所未有的。

但是，未來五年也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。雖然農(nóng)業(yè)占GDP的比重將降至10％以下，但農(nóng)村人口依然高達八九億。而常年在城市打工的1.5億農(nóng)民工，依然難以享有市民的權(quán)利。城鄉(xiāng)差距持續(xù)拉大，破解“三農(nóng)”問題障礙重重。

面臨新的城鄉(xiāng)發(fā)展階段和矛盾，中國（海南）改革發(fā)展研究院牽頭主辦了這場題為“城鄉(xiāng)一體化：趨勢與挑戰(zhàn)”的中國“十二五”農(nóng)村改革國際論壇。在為期兩天的討論中，國內(nèi)外專家、官員紛紛提出了自己的判斷和建言。

城市化路徑之辯

中國的城市化具有特殊的困難。據(jù)一些專家估計，10多年后，中國人口將達到14億多的峰值。而即使完成城市化，中國仍將有20％-30％左右的人口生活在農(nóng)村，從事農(nóng)業(yè)。

城市化的本質(zhì)是農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入城市。但目前，中國城市化更多是農(nóng)村土地的城市化，而不是人口的城市化；而以“80后”“90后”為主體的新生代農(nóng)民工又不可能返回農(nóng)村，這造成諸多問題和沖突。

國家發(fā)改委副主任彭森指出，改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化率年均提高近1個百分點，2009年達到46.6％，但與工業(yè)化水平和同等發(fā)達國家相比，還相對滯后。加快城鎮(zhèn)化步伐，將為中國經(jīng)濟提供持久的強大動力。

但是，中國應該堅持“正確的城市化”，警惕“沒有人的城市化”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組副組長、辦公室主任陳錫文指出，中國城市化水平被大大高估了。在他看來，目前統(tǒng)計的6億城鎮(zhèn)人口中，至少有2億人并沒有享受市民的權(quán)利，實際上不算城鎮(zhèn)人口。

在他看來，應該實事求是評估這么多年來城市化的成果。各地正在推進的城市化，更多強調(diào)的是城市邊界的擴張，更多是站在城市的角度去制定政策，而在“人口的城市化”上進展緩慢。

中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會會長、原中農(nóng)辦主任段應碧指出，2030年左右，中國將基本完成工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重可能降至7％-8％，城市的人口比重將上升到70％左右。推進城市化，必須要把農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為享有公共服務、社會保障和政治權(quán)利的城鎮(zhèn)居民，不是轉(zhuǎn)變成所謂的農(nóng)民工，更不是轉(zhuǎn)變成城市貧民。

全國政協(xié)委員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林就此提出，新生代農(nóng)民工渴望融入城市。目前加快“農(nóng)民工的市民化”，時機成熟，條件具備，應力爭在五年內(nèi)“讓農(nóng)民工成為歷史”。中國應該把“農(nóng)民工市民化”作為突破口，納入“十二五”規(guī)劃，從戶籍制度、土地制度、公共服務均等化上推進改革。

遲福林建議，未來五年，要以落實農(nóng)民工就業(yè)落戶政策為突破口，放開戶籍限制。前三年，可全面放開中小城鎮(zhèn)戶籍限制，此后逐步基本放開大城市戶籍限制。到“十二五”末，應把農(nóng)民工“暫住證”統(tǒng)一改為“居住證”，實行統(tǒng)一管理。

權(quán)衡“村莊撤并”

近年來，很多地方在大力推進“農(nóng)民集中居住”，把原有的村莊整體拆遷，農(nóng)民集中居住到新的多層或高層住宅，原村莊用地和宅基地復墾為耕地，地方政府借助“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，在城市近郊區(qū)征用同等面積的耕地，用于城市或工業(yè)建設(shè)。

通過這種試驗，城市建設(shè)用地有所增加，但由于農(nóng)民集中居住后，原宅基地和村莊復墾為耕地，確保了一定區(qū)域內(nèi)的耕地總量并沒有減少。在一些試驗區(qū)，這種“增減掛鉤”的指標還可以在不同縣（市、區(qū)）之間交易，集中居住的農(nóng)民也能由此獲得一定的土地收益。

這被形象地稱作“宅基地換房”。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民早已脫離農(nóng)業(yè)，多從事二三產(chǎn)業(yè)，“集中居住”對其影響不大；但對那些二三產(chǎn)業(yè)并不發(fā)達的區(qū)域，盲目推進“集中居住”，必然增加農(nóng)民的生活成本，損害農(nóng)民的土地權(quán)利，造成諸多問題。

更值得關(guān)注的是，宅基地作為農(nóng)民的不動產(chǎn)，政府把農(nóng)民集中居住后節(jié)省下來的建設(shè)用地指標，調(diào)整用于房地產(chǎn)或工業(yè)發(fā)展，所得的巨額收益，本應歸農(nóng)民集體所有，但事實上，農(nóng)民只能分得土地收益的一部分。這引發(fā)了農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)了群體性事件。

在此次國際研討會上，與會學者和專業(yè)官員集中探討了這個問題。

南開大學政治學系教授程同順指出，當前有些地方推行的“宅基地換房”，實質(zhì)上是農(nóng)地被政府征用的過程，是城市化過程中農(nóng)村土地資源被重新配置的過程。經(jīng)過“宅基地換房”，農(nóng)地的所有權(quán)由農(nóng)民轉(zhuǎn)入政府手中，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活發(fā)生了根本的改變。

陳錫文在主旨演講中指出，近年來，一些地方強力推進村莊撤并，大量農(nóng)民被迫集中上樓居住。從統(tǒng)計上看，農(nóng)民數(shù)量減少了，但由于缺乏二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，這些農(nóng)民生活成本大大提高，也強化了政府對“土地財政”的依賴。

陳錫文警告，在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，必須保持對現(xiàn)有土地法規(guī)和政策的敬畏，不能以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展或新農(nóng)村建設(shè)的名義，在農(nóng)民的承包地和宅基地上打主意，意圖通過村莊撤并、擅自擴大城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的范圍等，侵害農(nóng)民的土地權(quán)利。

遲福林認為，“十二五”期間，應加快改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新土地管理體制，在農(nóng)地物權(quán)保障薄弱、不能抵押的情勢下，讓農(nóng)民以土地權(quán)利

(本文來源：《新世紀》-財新網(wǎng) 作者：常紅曉)

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