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廣州限行2年成本或達(dá)72億 治堵方式惹爭(zhēng)議(圖)
2010年09月19日15:39 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T
關(guān)鍵詞： 中山大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院 隱性社會(huì) 廣州汽車 廣州城區(qū) 空氣質(zhì)量 機(jī)動(dòng)車 廣州大道 單雙號(hào) 亞運(yùn) 臨時(shí)措施
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在廣州單雙號(hào)限行分流區(qū)，交警對(duì)車輛進(jìn)行疏導(dǎo) 羊城晚報(bào)記者 黃巍俊 攝
編者按
9月11日至14日，廣州進(jìn)行第二次機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行演練。相比于今年7月進(jìn)行的首次“練習(xí)”，市民和車主都更為熟悉這種出行方式的改變。但仍有疑團(tuán)未解———空氣質(zhì)量是否因此改善、交通擁堵是否得以緩解？
國(guó)內(nèi)城市中，首嘗限行滋味的當(dāng)屬首都北京。從2008年奧運(yùn)會(huì)至今，作為一種“臨時(shí)措施”，北京限行令已實(shí)施兩年多，其間數(shù)次延長(zhǎng)實(shí)施期限，最新一輪限行時(shí)間為2010年4月11日至2012年4月10日。又是兩年。
圍繞北京限行的利弊得失，爭(zhēng)論從未停止。北京一家創(chuàng)投公司總裁曾撰文算過(guò)一筆賬：北京限行兩年，總成本206億元。但收益似乎遠(yuǎn)未達(dá)到這樣的水平。也就是說(shuō)，這是筆巨大的賠本買賣。
且不論這位總裁的算盤(pán)打得是不是科學(xué)規(guī)范，研究限行的經(jīng)濟(jì)效益，不失為審視這一治堵、環(huán)保方略的新鮮視角，特別是對(duì)有可能在亞運(yùn)會(huì)后長(zhǎng)期實(shí)施限行的廣州。
限行的投入與產(chǎn)出，到底能不能令人滿意？
文/羊城晚報(bào)記者 陳強(qiáng)
北京限行
首都成“首堵”，限行并非靈丹
在北京交通發(fā)展研究中心網(wǎng)頁(yè)上，有一張北京道路交通圖，實(shí)時(shí)顯示全城“擁堵實(shí)況”。9月17日7時(shí)到12時(shí)，記者看到北京全路網(wǎng)的擁堵指數(shù)一直在8以上，屬于“嚴(yán)重?fù)矶隆?。而?dāng)晚下班高峰期間，北京市區(qū)140條道路出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶?，超過(guò)今年年初因大雪造成90余條擁堵路段的峰值紀(jì)錄。當(dāng)晚央視“新聞1+1”節(jié)目特別插播有關(guān)“9·17大堵車”的內(nèi)容，主持人白巖松以“堵不忍慘”形容道路擁堵?tīng)顩r。他分析原因時(shí)認(rèn)為，當(dāng)日北京限行尾號(hào)是4和9的機(jī)動(dòng)車，而這樣的車輛較少，以往這兩個(gè)尾號(hào)限行的日子道路也很容易擁堵，何況17日是周五。
首都成“首堵”，威名遠(yuǎn)播，也是一張“城市名片”。
為了緩解交通擁堵，北京也想了不少辦法，如封存部分公車、錯(cuò)時(shí)上下班、加快公共交通建設(shè)等。其中，北京奧運(yùn)會(huì)前后開(kāi)始“臨時(shí)實(shí)施”的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行措施，是最重要也是爭(zhēng)議最大的治堵政策。
尾號(hào)限行，一延再延
從小在北京長(zhǎng)大的周先生說(shuō)，印象中北京交通擁堵的“拐點(diǎn)”是2003年。此時(shí)他正在上大二，家在南二環(huán)，學(xué)校在北四環(huán)外，“平時(shí)根本不敢奢望回家，路上太堵了。當(dāng)時(shí)地鐵沒(méi)現(xiàn)在這么發(fā)達(dá)，4號(hào)、5號(hào)、10號(hào)線還在規(guī)劃中”。
資料顯示，至2003年秋，北京市區(qū)部分主要干道高峰期的車速已降至每小時(shí)12公里左右，有的道路時(shí)速不到7公里。就在這一年，各項(xiàng)迎奧運(yùn)會(huì)工程紛紛上馬，進(jìn)一步加劇了交通擁堵。
隨著2008年奧運(yùn)會(huì)的臨近，北京依舊很堵。“為保證奧運(yùn)會(huì)期間交通正常運(yùn)行和空氣質(zhì)量良好，履行申辦時(shí)的承諾”，北京實(shí)施了機(jī)動(dòng)車單、雙號(hào)限行措施。加上黃標(biāo)車禁行、公務(wù)車封存，日行駛車輛將減少近200萬(wàn)輛，擁擠的馬路一夜間被解放了。之后，2008年9月21日，北京宣布從2008年10月11日至2009年4月10日實(shí)施“交通管理措施”，也就是人們常說(shuō)的“每周少開(kāi)一天”的機(jī)動(dòng)車尾號(hào)限行。2009年4月6日，北京宣布這一措施延長(zhǎng)至2010年4月10日，社會(huì)車輛按車牌尾號(hào)每周一日高峰時(shí)段停駛(法定節(jié)假日和公休日除外)，停駛時(shí)間為7時(shí)至20時(shí)，范圍為五環(huán)路以內(nèi)道路(不含五環(huán)路)。今年4月1日，北京宣布尾號(hào)限行從4月11日起再延長(zhǎng)兩年。
官方報(bào)告，成績(jī)斐然
限行效果如何？今年4月2日，北京決定延長(zhǎng)限行措施兩年的第二天，由北京交通發(fā)展研究中心牽頭研究的第二份“限行評(píng)估報(bào)告”公布，結(jié)果顯示，在2009年年底比2007年年底凈增機(jī)動(dòng)車89萬(wàn)輛的情況下，尾號(hào)限行期間，早高峰路網(wǎng)速度提高15.2%，晚高峰提高15.3%。
這份報(bào)告也給出了關(guān)于空氣質(zhì)量的評(píng)估。據(jù)北京環(huán)保部門(mén)測(cè)算，從去年4月11日到今年4月，每日機(jī)動(dòng)車污染物排放量減少310噸，其中機(jī)動(dòng)車排放的碳?xì)?、一氧化碳、氮氧化物、可吸入顆粒物分別減少250噸、36噸、23噸、1噸，全年消減污染物總量為7.8萬(wàn)噸。北京市環(huán)保局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，一方面是由于每天上路機(jī)動(dòng)車總量減少，污染排放絕對(duì)量減少，另一方面由于擁堵緩解，速度提高，污染排放相對(duì)量也減少了。
根據(jù)這份報(bào)告，人們可以看到一個(gè)結(jié)論：尾號(hào)限行期間，空氣質(zhì)量和交通狀況都得到了改善，北京全市交通擁堵指數(shù)大幅下降，嚴(yán)重?fù)矶陆禐橹卸葥矶?。但是，北京交通大學(xué)教授侯忠生表示，上述“成績(jī)”完全不值得炫耀，限行措施只是對(duì)一定時(shí)段、一定區(qū)域內(nèi)的交通有一定作用。
北京在公共交通建設(shè)上，也是快馬加鞭，預(yù)計(jì)到今年年底，北京市地鐵里程將達(dá)300公里?！氨本┈F(xiàn)在的地鐵四通八達(dá)了，但就是人太多了，人擠人，出門(mén)跟打仗似的。”住在北京西二旗的陳先生說(shuō)，自己之所以變成“宅男”，是被北京交通逼出來(lái)的。
車輛激增，何以為限？
奧運(yùn)會(huì)后，北京尾號(hào)限行迄今已進(jìn)行到第三輪，每一輪限行政策的推出，都伴著激烈的爭(zhēng)議。核心有二：限行是否合法？限行是否有效？
不少法學(xué)家指出，北京實(shí)施尾號(hào)限行事先沒(méi)有征詢民眾意見(jiàn)，程序上沒(méi)有合法性，是公權(quán)力對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，有違物權(quán)法。原北京市公安交通管理局副局長(zhǎng)段里仁在接受媒體采訪時(shí)曾說(shuō)，北京推出限行政策時(shí)，遭遇很多反對(duì)意見(jiàn)，如當(dāng)時(shí)在養(yǎng)路費(fèi)等問(wèn)題上，很多專家認(rèn)為老百姓交了養(yǎng)路費(fèi)，就應(yīng)該有權(quán)利到路上來(lái)開(kāi)車，后來(lái)北京市政府決定返還養(yǎng)路費(fèi)，爭(zhēng)論才有所平息。
官方委托的調(diào)查公司進(jìn)行的民調(diào)顯示，90.4%的受訪者支持繼續(xù)實(shí)行限行，而其他一些網(wǎng)絡(luò)調(diào)查結(jié)果卻大相徑庭———新浪網(wǎng)調(diào)查顯示：86.1%的人反對(duì)尾號(hào)限行，只有10.9%的人投贊成票。
限行是否有效，也頗受爭(zhēng)議?！叭旰?，機(jī)動(dòng)車的自然增長(zhǎng)率就會(huì)抹掉限行效果?！睂?shí)施限行之初，北京工業(yè)大學(xué)交通研究中心教授榮建曾這樣說(shuō)。如今，這已被現(xiàn)實(shí)印證。據(jù)北京交管部門(mén)統(tǒng)計(jì)，今年1至8月，北京市凈增機(jī)動(dòng)車46.1萬(wàn)輛，截至9月12日，北京機(jī)動(dòng)車保有量達(dá)到451.5萬(wàn)輛。按目前增速，預(yù)計(jì)明年上半年首都的機(jī)動(dòng)車保有量將突破500萬(wàn)輛。這意味著，市區(qū)交通流量將超過(guò)2008年尾號(hào)限行實(shí)施前的水平。
廣州賬單
若學(xué)北京“經(jīng)驗(yàn)”，兩年要花72億
為了辦好亞運(yùn)會(huì)，廣州市民對(duì)單雙號(hào)限行大都給予理解和支持。但這種臨時(shí)限行措施如果向北京看齊，成為一種長(zhǎng)期政策，結(jié)果又將怎樣？從經(jīng)濟(jì)上來(lái)看，劃不劃算？
環(huán)保效果，難以量化
記者查閱到的一些研究結(jié)果表明，機(jī)動(dòng)車排氣污染已成為影響廣州市環(huán)境空氣質(zhì)量的主要因素之一，保守估計(jì)，機(jī)動(dòng)車排放污染物分擔(dān)率已超四成?！鞍凑諒V州市汽車數(shù)量的增長(zhǎng)速度，機(jī)動(dòng)車排放對(duì)環(huán)境空氣造成的污染壓力仍在繼續(xù)加大?！敝猩酱髮W(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院教授范紹佳說(shuō)。他指出，從理論上講，在相同氣象條件下，限行肯定會(huì)改善空氣質(zhì)量，但效果到底如何，有待數(shù)據(jù)論證。
今年7月17日至20日，廣州首次限行演練期間，頭兩天空氣質(zhì)量連續(xù)達(dá)到“I”級(jí)，而9月11日至14日的第二次演練期間，只有13日達(dá)到了“I”級(jí)。范紹佳分析，這三次空氣質(zhì)量的改善，跟限行有多大關(guān)系，不好量化。因?yàn)閮纱蜗扌星『枚冀?jīng)歷了風(fēng)雨，有利于污染物的擴(kuò)散?！皝嗊\(yùn)限行時(shí)間長(zhǎng)一點(diǎn)，減緩排污壓力，這也是短期內(nèi)改善空氣質(zhì)量的必要手段”。
如果亞運(yùn)后長(zhǎng)期限行，環(huán)保效益如何？范紹佳認(rèn)為，理論上肯定會(huì)改善空氣質(zhì)量，但改善到什么程度，他保留意見(jiàn)。他說(shuō)，目前測(cè)量空氣質(zhì)量的指標(biāo)是二氧化硫、二氧化氮、可吸入顆粒物的濃度，減少汽車尾氣排放對(duì)某地后兩者的貢獻(xiàn)大一些，而對(duì)緩解二氧化硫污染的貢獻(xiàn)很小?！耙文车氐目諝馕廴?，首先要弄清楚主要污染物，然后對(duì)癥下藥。影響某地空氣質(zhì)量的因素，除了地面源，還有高空源、外地源，如果污染主要是地面源，限行效果可能就會(huì)好些。”據(jù)他介紹，目前學(xué)術(shù)界對(duì)廣州的污染源到底來(lái)自哪里，并沒(méi)有十足的把握。
兩年之后，可能更堵
資料顯示，截至2009年6月，廣州城區(qū)主干道高峰期平均車速僅17.3公里/小時(shí)。交通學(xué)家最新的理論測(cè)算結(jié)果指出，廣州上班耗時(shí)全國(guó)排名第二，單程需花48分鐘，次于北京而高于上海。
已經(jīng)實(shí)施的兩次限行演練，不少市民感覺(jué)廣州的交通壓力緩解了很多。據(jù)廣州市交通部門(mén)統(tǒng)計(jì)，第一次演練期間，公交車輛平均運(yùn)營(yíng)速度達(dá)到18.31公里/小時(shí)，而第二次演練期間達(dá)到17.95公里/小時(shí)，比未限行時(shí)明顯提高。廣州市交委交通智能信息平臺(tái)浮動(dòng)出租車的數(shù)據(jù)顯示，7月19日上午高峰時(shí)段，出租車平均運(yùn)行速度保持在較高水平，東風(fēng)路、廣州大道等44條主干道的平均車速達(dá)到39公里/小時(shí)。
長(zhǎng)期限行，交通擁堵會(huì)有徹底改善嗎？有專家指出，限行政策越嚴(yán)苛，越有可能刺激機(jī)動(dòng)車增加。北京市機(jī)動(dòng)車保有量從300萬(wàn)輛增至350萬(wàn)輛歷時(shí)一年半，從350萬(wàn)輛漲至400萬(wàn)輛耗時(shí)一年，從400萬(wàn)輛到450萬(wàn)輛則只花了9個(gè)半月，而這50萬(wàn)輛新車上路恰好就在尾號(hào)限行期間。一項(xiàng)網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，78.7%的人認(rèn)為北京機(jī)動(dòng)車快速增長(zhǎng)跟限行有關(guān)。
限行效果也因機(jī)動(dòng)車的激增日漸減弱。據(jù)廣州市交通部門(mén)的數(shù)據(jù)估算，廣州汽車保有量?jī)赡旰髮⑦_(dá)到205萬(wàn)輛左右。屆時(shí)，如果參照北京現(xiàn)行的尾號(hào)限行政策，廣州每天也將有164萬(wàn)輛汽車上路，超過(guò)目前的汽車保有量，如果道路通行能力沒(méi)有大的變化，路面交通擁堵將比現(xiàn)在更嚴(yán)重。
長(zhǎng)期限行，成本不小
汽車限行，對(duì)車主的影響最大。如果長(zhǎng)期實(shí)行單雙號(hào)限行，可能會(huì)刺激更多的購(gòu)車需求，一些每日必須出行的單位和個(gè)人為了應(yīng)付限行日出行困難，會(huì)選擇再買一輛車，但這輛車僅有50%的利用率，其余時(shí)間閑置，將造成極大的社會(huì)資源浪費(fèi)。專家估計(jì)，廣州亞運(yùn)后繼續(xù)實(shí)行單雙號(hào)限行的可能性很小，但不排除會(huì)學(xué)習(xí)北京選擇尾號(hào)限行。一位創(chuàng)投公司的總裁曾給北京限行算過(guò)一筆賬：限行兩年的成本高達(dá)206億元。
廣州如果實(shí)施同樣的限行措施，要花多少銀子？參照這位總裁的算法，記者也嘗試算了算賬，結(jié)果是一年光車主損失帶來(lái)的成本就高達(dá)36億元，兩年將達(dá)72億元。具體算法如下：
2009年，廣州市機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)195.5萬(wàn)輛，其中汽車保有量為135萬(wàn)輛，汽車保有量年均增長(zhǎng)約為15%。以此推算，今年底廣州汽車保有量為155萬(wàn)輛，2012年為205萬(wàn)輛，則未來(lái)兩年廣州市機(jī)動(dòng)車平均為180萬(wàn)輛【(155萬(wàn)輛+205萬(wàn)輛)/2=180萬(wàn)輛】。而公共汽車、出租車等不受限的機(jī)動(dòng)車估算為3萬(wàn)輛，假定未來(lái)兩年每年凈增5000輛，則未來(lái)兩年不受限機(jī)動(dòng)車平均為35000輛【(30000+40000)/2=35000】，受限車輛為176.5萬(wàn)輛。每輛車每周限制1日，排除雙休、節(jié)假日，1年限制約45日，“限制率”為45/365=12.33%。假定平均每輛車的購(gòu)買價(jià)為20萬(wàn)元，機(jī)動(dòng)車平均使用年限按12年計(jì)，不考慮維修、保險(xiǎn)、油料、停放等費(fèi)用，每輛車每年分?jǐn)偝杀緸?0萬(wàn)元/12年=1.67萬(wàn)元/年，則平均每輛車每年限行成本為1.67萬(wàn)元×12.33%=2059元，一年下來(lái)車主損失為36億元，兩年約72億元。
這還只是冰山一角，限行帶來(lái)的隱性社會(huì)成本根本難以估算，比如可能會(huì)帶動(dòng)一些服務(wù)業(yè)漲價(jià)，商業(yè)、物流、娛樂(lè)行業(yè)會(huì)因?yàn)槌鲂胁槐阋驴土鳒p少。北京奧運(yùn)會(huì)期間，因?yàn)檐囕v限行，搬家公司的價(jià)錢漲了一倍，再?zèng)]降下來(lái)。
法律疑點(diǎn)
文/羊城晚報(bào)記者 魯釔山
限行這種做法到底有沒(méi)有法律依據(jù)？對(duì)違規(guī)者扣分罰款是否與法律相悖？對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，在法律專家中也有著完全不同的解讀，廣州市律師協(xié)會(huì)行政法專業(yè)委員會(huì)主任何富杰和廣東省人大代表朱列玉的觀點(diǎn)最有代表性———
限行要走什么立法程序？
部分專家認(rèn)為，廣州市政府的“限行”規(guī)定是符合法律規(guī)定的，其出臺(tái)經(jīng)過(guò)了嚴(yán)格的法律程序。何富杰表示，早在今年3月召開(kāi)的廣州市十三屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議上，廣州市政府即已獲得市人大常委會(huì)授權(quán)，在亞運(yùn)期間采取機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行等臨時(shí)行政管制措施，可制定臨時(shí)性規(guī)章或者發(fā)布決定。今年8月18日，廣州市交委會(huì)同市環(huán)保局、公安局、經(jīng)貿(mào)委、氣象局以及廣州亞組委運(yùn)動(dòng)會(huì)服務(wù)部，邀請(qǐng)部分人大代表、政協(xié)委員、交通專家及市民代表，就亞運(yùn)期間機(jī)動(dòng)車限行等交通保障方案進(jìn)行座談，并公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)?！罢麄€(gè)過(guò)程是符合法律規(guī)定的，是嚴(yán)格按照程序進(jìn)行的”。
與此相對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為，機(jī)動(dòng)車限行應(yīng)該由廣州市人大立法。朱列玉就認(rèn)為：“廣州市作為省會(huì)城市，其人大機(jī)關(guān)依法具有相應(yīng)的立法權(quán)。對(duì)限行進(jìn)行立法的具體程序，是由政府行政部門(mén)提出立法建議，報(bào)呈市人大機(jī)關(guān)。人大的這種權(quán)力是不宜‘被授權(quán)’的，應(yīng)該由其獨(dú)立行使。就限行一事來(lái)說(shuō)，應(yīng)該以地方性法規(guī)來(lái)規(guī)定而不是政府規(guī)章?！?/p>
處罰標(biāo)準(zhǔn)須省人大通過(guò)？
對(duì)于違反限行規(guī)定者進(jìn)行扣分罰款等處罰，專家們的看法也有分歧。何富杰等認(rèn)為，這是保障限行法規(guī)施行的配套規(guī)定，沒(méi)有處罰措施就無(wú)法保證限行措施的有效執(zhí)行，政府機(jī)關(guān)在得到授權(quán)后有權(quán)對(duì)此進(jìn)行規(guī)定。
對(duì)此，朱列玉等則認(rèn)為，違反單雙號(hào)限行規(guī)定要罰款，罰款限額依法須應(yīng)省一級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)。朱列玉說(shuō)，廣州限行的罰款依據(jù)主要根據(jù)《道路交通安全法》的規(guī)定，但嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，這些規(guī)定都沒(méi)有直接涉及單雙號(hào)限行?！安徽撌?與此相關(guān)的)第38條，還是第90條，都不是針對(duì)單雙號(hào)限行的。如果違反單雙號(hào)限行要罰200元扣3分，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該由省一級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)?！?/p>
臨時(shí)措施最多一年有效？
若亞運(yùn)后廣州實(shí)施“長(zhǎng)期限行”，是否有法律依據(jù)？何富杰表示，根據(jù)《行政許可法》規(guī)定，臨時(shí)性政府規(guī)章的有效期限最多為1年。“法律規(guī)定，需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)?！薄案鶕?jù)這些規(guī)定，廣州限行如果在實(shí)施一年之后取得了明顯的效果，得到了市民們的認(rèn)可，想要形成長(zhǎng)期政策，只要在限行規(guī)定實(shí)施一年后提請(qǐng)廣州市人大制定相關(guān)法規(guī)，獲得通過(guò)即可?！?/p>
朱列玉則認(rèn)為，如果以地方性法規(guī)來(lái)規(guī)定限行的相關(guān)事宜根本不存在1年時(shí)效的問(wèn)題?！案鶕?jù)法律規(guī)定，地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。而這種規(guī)定本身就是長(zhǎng)效的，不是臨時(shí)的?！薄拔艺J(rèn)為走這個(gè)(制定地方性法規(guī))程序不復(fù)雜?！彼J(rèn)為，盡管目前距亞運(yùn)會(huì)開(kāi)幕不到兩個(gè)月，要走完這樣的法律程序時(shí)間足夠。