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下載安裝Flash播放器8月30日，商務部發(fā)布公告，決定對來自歐盟的馬鈴薯淀粉進行反補貼調(diào)查，引起國內(nèi)業(yè)界和媒體一陣歡呼，有人稱“中國對歐盟打響了馬鈴薯保衛(wèi)戰(zhàn)”，希望借此給身處困境的國內(nèi)淀粉生產(chǎn)企業(yè)提供合法保護。
但最終，反補貼調(diào)查是否能夠帶來實質(zhì)意義上的“保護”？前景并不值得樂觀。
歐盟馬鈴薯淀粉來勢洶洶
馬鈴薯淀粉在中國主要用于食品行業(yè)，是生產(chǎn)乳化劑、增稠劑、穩(wěn)定劑、膨化劑、賦形劑等的重要原料，廣泛應用于膨化食品，方便食品，香腸、火腿腸等肉類制品，冷凍食品，醬類、泥類、湯類食品，飲料，醬料，烹飪，制糖，水產(chǎn)品加工等行業(yè)。
據(jù)中國食品工業(yè)協(xié)會資料，現(xiàn)在全世界每年生產(chǎn)的馬鈴薯淀粉為600萬噸, 而中國只有30萬噸, 只占世界總產(chǎn)量的5%；目前中國每年對馬鈴薯淀粉及其衍生產(chǎn)品的工業(yè)需求量約80萬噸, 僅在食品領(lǐng)域年需求量就為40萬噸, 且呈不斷增長態(tài)勢；國內(nèi)生產(chǎn)的馬鈴薯精淀粉遠遠滿足不了市場需求, 60%依賴進口, 缺口很大。
又據(jù)公開資料顯示，從2005年8月開始，歐盟馬鈴薯淀粉幾乎步調(diào)一致地低價進入中國市場，到岸價從550美元/噸猛降到了360美元/噸。當年中國進口猛增7萬多噸，比2004年增長了3倍，導致國內(nèi)淀粉加工企業(yè)銷售停滯，價格下跌，虧損嚴重。
2007年2月，中國政府決定對進口的歐盟馬鈴薯淀粉開征反傾銷稅，其中對荷蘭艾維貝公司和德國艾維貝馬鈴薯淀粉工廠產(chǎn)品的征稅率是18%, 法國羅蓋特公司17%, 其他歐盟公司35%。受此影響，2008年歐盟淀粉在中國的市場份額降至10%左右，但該年底很快反彈，市場份額又恢復到50%左右，主導了中國市場價格。有專家稱，當年國內(nèi)淀粉行業(yè)虧損幅度達到40%～50%。
今年3月8日,中國淀粉工業(yè)協(xié)會馬鈴薯淀粉專業(yè)委員會向商務部遞交了期中復審申請書, 認為歐盟淀粉的傾銷幅度不僅沒有降低，反而加大了，要求加大反傾銷幅度，提高稅率。
除傾銷之外，業(yè)內(nèi)人士還認為，歐盟各國對馬鈴薯產(chǎn)業(yè)存在各種非法補貼，遂于今年6月3日聯(lián)合申請商務部對歐盟淀粉再次“亮劍”，采取反補貼措施。
據(jù)悉，商務部對六項補貼進行調(diào)查：1、淀粉馬鈴薯種植者補貼；2、淀粉生產(chǎn)商補貼；3、淀粉出口返款補貼；4、荷蘭投資項目補貼；5、法國污水處理設(shè)備投資補貼；6、法國生物燃料補貼。
反補貼未必能如愿
據(jù)筆者的理解，不管是商務部，還是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，可能都希望通過這次依法反補貼，對歐盟淀粉“雙管齊下”，從根本上遏制進口淀粉不合理地快速增長，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)“擠”出一些發(fā)展空間。但筆者認為，這種想法過于天真，這次反補貼未必能如愿。原因有三：
其一，農(nóng)業(yè)補貼不受WTO《反補貼協(xié)定》限制，享有很多特殊待遇。農(nóng)業(yè)是許多發(fā)展中國家的主導產(chǎn)業(yè)。他們渴望自己的農(nóng)產(chǎn)品能夠進入發(fā)達國家的市場，沖抵貿(mào)易逆差。然而，多年來發(fā)達國家不僅對農(nóng)業(yè)大量補貼，導致其國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格低于國際市場，而且還設(shè)置了很高的農(nóng)產(chǎn)品進口壁壘，實際上把發(fā)展中國家的農(nóng)產(chǎn)品拒之門外。
烏拉圭回合談判期間，發(fā)展中國家強烈要求發(fā)達國家必須降低農(nóng)業(yè)補貼。最后，南北兩大陣營達成了妥協(xié)，發(fā)達國家在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中同意縮減農(nóng)業(yè)補貼，撤銷或降低進口關(guān)稅壁壘，同時要求發(fā)展中國家開放服務業(yè)市場，并提高知識產(chǎn)權(quán)保護水平，把《服務貿(mào)易協(xié)定》和 《知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》納入WTO體系之中。
《農(nóng)業(yè)協(xié)定》首先要求成員國降低農(nóng)產(chǎn)品進口關(guān)稅(發(fā)達國家降低36%左右，發(fā)展中國家降低24%左右)，并逐步取消非關(guān)稅進口壁壘；其次，允許成員國在一定條件下對農(nóng)業(yè)進行補貼，只要累積支持總量(由歐盟提出的一種衡量對國內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的方法，衡量對某一農(nóng)產(chǎn)品提供的全部政府支持)不超過原來的標準，并逐年遞減；最后，允許對農(nóng)產(chǎn)品出口進行補貼，但限定了許多條件。根據(jù)這些規(guī)定，發(fā)達國家可以補貼的項目包括公共服務補貼(如科學研究、病蟲害防治、公共設(shè)施建設(shè)、食品安全)，農(nóng)民收入補貼，結(jié)構(gòu)調(diào)整補貼，環(huán)保補貼，區(qū)域發(fā)展補貼等等。
同時，該協(xié)定明確規(guī)定WTO《反補貼協(xié)定》不適用于農(nóng)業(yè)補貼。可見，成員國只要國庫充裕，就能很容易的找到借口對農(nóng)業(yè)進行“合法”補貼。
其二，《反補貼協(xié)定》本身正處于調(diào)整階段，對歐盟補貼及其損害的界定存在很多困難。雖然《反補貼協(xié)定》不適用于農(nóng)業(yè)補貼，但某些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)無關(guān)的涉農(nóng)產(chǎn)品還是要受其調(diào)整?！斗囱a貼協(xié)定》把補貼分為三種：禁止性補貼(主要指出口補貼)、可訴性補貼和不可訴補貼。遺憾的是，這些規(guī)定只在過渡期內(nèi)有效，現(xiàn)在過渡期已過，多哈回合談判還沒有結(jié)果，新規(guī)則沒有出臺，很難界定某種補貼是否損害他國產(chǎn)業(yè)，以及補貼和損害之間的因果關(guān)系。
其三，基于上述原因，商務部在反補貼調(diào)查和裁決時會受到很多制約，即使用盡自由裁量權(quán)采用反補貼措施，歐盟也很容易引用《農(nóng)業(yè)協(xié)定》的例外條款質(zhì)疑裁決。
從2007年2月開始，中國已經(jīng)開始對歐盟反傾銷，他們沒有訴訟采用了容忍的態(tài)度，可能是考慮到仍有利潤空間可賺。如果我們這次采用反補貼措施，他們會不會繼續(xù)容忍？筆者不敢盲目推測，但可以肯定的說，一旦陷入訴訟，我們不見得勝訴，反傾銷和反補貼措施會面臨同時被撤銷的風險。問題不在于歐盟補貼的合理性與否，而在于當前WTO對農(nóng)業(yè)補貼的寬容態(tài)度。
特保措施更有效？
有人會問：我們國內(nèi)的淀粉生產(chǎn)企業(yè)受到了這么大的沖擊，難道我們就容忍嗎？筆者認為，采用特保措施會比反補貼措施更有效。
與反傾銷和反補貼相比，特保措施是最有效的“猛藥”，可以當即采用數(shù)量限制措施，禁止國外淀粉進入中國市場，或者征收很高的關(guān)稅，讓供應商無利可圖。如果歐盟提出異議或者訴訟，我們可以在磋商和訴訟過程中加快國內(nèi)產(chǎn)業(yè)調(diào)整步伐，為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)制造發(fā)展的機會。如果隨后發(fā)現(xiàn)特保措施太猛，我們可以再開展反補貼措施也不遲。
對于農(nóng)產(chǎn)品，有兩種特保措施可以采取。一是《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中有一個“特殊特保條款”。如果某種農(nóng)產(chǎn)品已經(jīng)被列入到成員國的關(guān)稅減讓表中，并且出口到岸價格超過規(guī)定的“激發(fā)價格”，或者數(shù)量超過“激發(fā)水平”，不管是否對進口國造成損害，進口國就可以采用特保措施。二是根據(jù)WTO《特保措施協(xié)定》，如果某種進口產(chǎn)品在短時期內(nèi)快速增長，并且對進口國的同類產(chǎn)業(yè)造成嚴重損害，不管該產(chǎn)品是否存在傾銷或補貼，進口國政府可以采取特保措施。
不過，特保措施這劑“猛藥”不能隨便適用。首先，它在快速限制進口的同時也快速“冷卻”了國際關(guān)系，很多國家對此非常敏感；其次，這種措施必須針對所有的成員國，不能針對某一個成員國，一旦采用，中國和所有成員國在淀粉產(chǎn)業(yè)之間的競爭關(guān)系會全面緊張；其三，如果國內(nèi)產(chǎn)能不足而需求又很旺盛，采用特保措施之后會導致供應鏈條斷裂，引起混亂。
總而言之，任何一個WTO成員國都有很大的自由裁量權(quán)決定采取何種救濟措施，問題的關(guān)鍵是政府想采用什么態(tài)度在多大程度上限制進口、保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，如何在整體上把握與歐盟和其他國家的貿(mào)易平衡關(guān)系。
特保措施
指WTO特殊保障措施，在遇到某類產(chǎn)品進口激增的情況時，進口國家或經(jīng)濟體可以采取包括數(shù)量限制在內(nèi)的一些緊急貿(mào)易限制措施。(羅漢偉）