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每年2000億的水利資金缺口讓中央和地方頗為焦慮。
按照中央一號(hào)文件規(guī)劃,10年內(nèi)水利投資要完成4萬(wàn)億,折合每年4000億。而財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)顯示,2011年中央財(cái)政對(duì)水利的投入達(dá)到1280億元,如果包括地方財(cái)政和全社會(huì)其他方面的投入,今年全社會(huì)水利的投入應(yīng)該在2000億元以上。
還差2000億。
本報(bào)獲悉,被寄予厚望的土地出讓金收益提取的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。數(shù)據(jù)顯示,2010年中國(guó)農(nóng)田水利基本建設(shè)投資1139.15億,其中有土地出讓金的市級(jí)政府和縣級(jí)政府,投資額僅僅是97.86億和152.75億元,剛剛超過(guò)兩成。
安徽省財(cái)政廳一位官員透露,土地收入主要集中在區(qū)縣級(jí)政府,中央和省對(duì)縣區(qū)級(jí)政府能否足額提取沒(méi)有什么有效的控制手段。
中央地方“AA制”
安徽作為水利大省,其資金配套缺口尤為嚴(yán)重。
兩會(huì)期間,全國(guó)人大代表、安徽省財(cái)政廳廳長(zhǎng)陳先森表示,今年安徽省設(shè)立的省級(jí)農(nóng)田水利專項(xiàng)資金新增6億元規(guī)模,同時(shí)從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè),每年約28億元。但根據(jù)測(cè)算,該省平均每年約需投入80億元以上,投入與需求的差距仍然很大。
安徽省財(cái)政廳官員告訴本報(bào),安徽水利建設(shè)和維護(hù)方面的支出規(guī)模大,財(cái)政能夠想到的辦法都想了,地方配套壓力很大。
為此,當(dāng)?shù)爻雠_(tái)了貫徹中央《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》的實(shí)施意見(jiàn),這份意見(jiàn)就是對(duì)安徽所有稅種和收費(fèi)做了詳細(xì)研究后提出來(lái)的。意見(jiàn)提出,省級(jí)農(nóng)田水利建設(shè)專項(xiàng)資金在2010年的基礎(chǔ)上,兩年內(nèi)從耕地占用稅稅率提高新增收入中,再增加6億元規(guī)模,省級(jí)每年安排不少于3000萬(wàn)元用于重大水利項(xiàng)目的前期工作。有重點(diǎn)防洪任務(wù)和水資源嚴(yán)重短缺的城市,還要從城市建設(shè)維護(hù)稅中劃出不少于10%的資金。一位參與意見(jiàn)制定的官員對(duì)本報(bào)形容稱“能擠的都擠了”。
與此同時(shí),河南、寧夏、江西這些中西部欠發(fā)達(dá)省市,也都存在水利投資需求大而財(cái)力薄弱的矛盾。
2011年2月河南水利廳發(fā)布通報(bào)顯示,全省2010年度在建的小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目共66個(gè),下達(dá)投資計(jì)劃9.3億元,截至2011年1月30日,共完成投資4.0億元,占計(jì)劃的43%。而一年過(guò)去了,被列入規(guī)劃的25個(gè)縣(市、區(qū))“工程沒(méi)有任何進(jìn)展”。當(dāng)?shù)毓俜奖硎?,其主要原因是地方?jīng)]有資金進(jìn)行配套。
寧夏2011年安排25億用于水利投資,這比去年增加了2.5倍,當(dāng)?shù)毓賳T表示,對(duì)于一個(gè)一般預(yù)算收入只有100多億的自治區(qū)來(lái)說(shuō),25億確實(shí)有難度。江西省財(cái)政廳官員則表示,“本級(jí)財(cái)力肯定不足,省里想辦法統(tǒng)籌考慮,盡量安排”。
更多的地方政府希望中央財(cái)政能給予更多轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼。但水利部一位官員則認(rèn)為,目前主要問(wèn)題是地方財(cái)政投入嚴(yán)重不足、資金整合缺乏實(shí)效、建設(shè)進(jìn)度較慢、建后管護(hù)責(zé)任不落實(shí)等問(wèn)題不同程度存在。
該官員表示,2009年之前小型農(nóng)田水利建設(shè)主要靠地方投入。2005到2008年,地方財(cái)政投入和農(nóng)民投資投勞總計(jì)是97億元,其中地方財(cái)政投入是33億元,中央的財(cái)政投入是49億元。2005年以后,中央財(cái)政對(duì)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補(bǔ)助專項(xiàng)資金已經(jīng)從3億元上升到78億元。
中央與地方責(zé)權(quán)的劃分在水利建設(shè)的諸多領(lǐng)域存在尷尬。
財(cái)政部一位知情人士透露,前些年中央和地方曾劃好職責(zé),大中型水庫(kù)的建設(shè)和修繕由中央出資,小型水庫(kù)100萬(wàn)方以下的屬地方職能。但幾年過(guò)后,中央發(fā)現(xiàn)小型水庫(kù)的建設(shè)和修繕幾乎沒(méi)有進(jìn)展。經(jīng)過(guò)調(diào)研和協(xié)調(diào),財(cái)政部提出,小型水庫(kù)每個(gè)庫(kù)中央補(bǔ)助一半的資金,盡快推動(dòng)小水庫(kù)的建設(shè)。
但 “AA制”的出資機(jī)制并未奏效?!八畮?kù)都要倒了還在爭(zhēng)辯,說(shuō)中央出太少了,應(yīng)出80%?!痹撊耸窟@樣形容當(dāng)時(shí)的情景。當(dāng)年小型病險(xiǎn)水庫(kù)的維護(hù)仍沒(méi)有太多進(jìn)展,由于地方配套資金時(shí)常不到位,中央已撥付的錢便無(wú)法被動(dòng)用。
2011年,關(guān)于小型病險(xiǎn)水庫(kù)的加固辦法再一次調(diào)整。對(duì)全國(guó)1000個(gè)需要修繕的符合標(biāo)準(zhǔn)的病險(xiǎn)水庫(kù),中央地方各負(fù)責(zé)500個(gè)水庫(kù)的修繕加固。比如貴州的某一小水庫(kù)被劃為中央的職責(zé),中央財(cái)政將100%出資修繕。“中央地方各自500個(gè)水庫(kù),都落實(shí)到具體水庫(kù)上,職責(zé)已經(jīng)特別清晰了,不能再推諉了。”貴州一位地方官員說(shuō)。
爭(zhēng)議土地出讓金
中央與地方間在水利投入上有著爭(zhēng)議,在中央部委間也頗為微妙。
2010年,財(cái)政部、發(fā)改委、水利部共同管理的水利資金共計(jì)1006.21億,其中發(fā)改委安排中央預(yù)算內(nèi)投資684.11億,發(fā)改委安排中央水利建設(shè)基金14.2億,財(cái)政部中央財(cái)政專項(xiàng)資金307.9億。水利部反映,由于水利建設(shè)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的計(jì)劃和預(yù)算下達(dá)不通過(guò)水利部門,造成水利部門難以及時(shí)掌握資金撥付、使用和管理情況,不利于加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督。
目前水利資金來(lái)源有五項(xiàng),預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資、財(cái)政專項(xiàng)資金、水利建設(shè)基金、土地出讓收益的一定比例和金融機(jī)構(gòu)貸款。其中,前三項(xiàng)政府投入是主要來(lái)源。
據(jù)了解,目前中央預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中水利的比重約為18%,主要用于大型水利設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)。數(shù)據(jù)顯示,1998年以來(lái),預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資中,年均水利投資367億元,所占比重在14%~24%之間波動(dòng)。水利部總規(guī)劃師周學(xué)文認(rèn)為,這個(gè)比例無(wú)法滿足未來(lái)10年的需求,今后應(yīng)進(jìn)一步提高水利所占比重。
財(cái)政專項(xiàng)水利資金主要用于農(nóng)田水利等中小水利工程建設(shè),2010年達(dá)到258億元,這也是目前最迫切需要資金領(lǐng)域。周學(xué)文建議,中央和省級(jí)財(cái)政用于水利的專項(xiàng)資金應(yīng)在2010年基礎(chǔ)上,至少翻一番。
而水利建設(shè)基金作為專項(xiàng)的政府性基金,本來(lái)于2010年12月31日已到期,目前國(guó)務(wù)院已延長(zhǎng)至2020年。據(jù)本報(bào)了解,中央水利建設(shè)基金規(guī)模不到40億元,地方水利建設(shè)基金征收地區(qū)間差異很大,最多的省份已超過(guò)70億元,最少的省份尚不足1000萬(wàn)元。目前各地都下發(fā)通知要求,拓寬征收渠道,擴(kuò)大征收規(guī)模。
國(guó)泰君安證券曾采用2009年數(shù)據(jù)測(cè)算認(rèn)為,按以上比例足額提取,水利建設(shè)基金規(guī)模為491億元,而當(dāng)年水利建設(shè)投資額中,水利建設(shè)基金只有105.5億元。
土地出讓收益本應(yīng)成為地方水利投入中最穩(wěn)定的收入來(lái)源,但卻是“最難啃的硬骨頭”。
據(jù)周學(xué)文表示,2008年土地出讓收入中,東部地區(qū)占66.7%,中西部地區(qū)僅占33.3%,且主要集中在大中城市,而農(nóng)田水利建設(shè)資金的需求東部占30%,中西部占70%,存在土地出讓收益與農(nóng)田水利建設(shè)資金需求不匹配的結(jié)構(gòu)性矛盾。
而安徽省財(cái)政廳一位官員則告訴本報(bào),土地收入主要集中在區(qū)縣級(jí)政府,中央和省對(duì)縣區(qū)級(jí)政府能否足額提取沒(méi)有什么有效的控制手段?!稗r(nóng)業(yè)已是第八年成為中央一號(hào)文件內(nèi)容,其實(shí)前面七次也提出,地方從土地出讓收益中提取一定比例用于農(nóng)業(yè)。但從實(shí)施結(jié)果看,沒(méi)有幾個(gè)地方足額提取,或者根本沒(méi)有提取?!?/p>
此外,目前對(duì)土地出讓收益中成本范圍沒(méi)有統(tǒng)一界定,各地不一樣,在土地財(cái)政格局下,有些地方很可能做大成本,影響提取額度。
而對(duì)于金融貸款,被采訪者都表示不抱有太大期望。
“我們過(guò)去成立了那么多家融資平臺(tái)公司,卻從未涉及水利,說(shuō)明這是對(duì)金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有吸引力的項(xiàng)目,這次有可能會(huì)新成立融資平臺(tái)公司,但能解決多少資金不抱太大希望?!卑不帐∝?cái)政廳一位官員分析。
他認(rèn)為,水利作為公益性項(xiàng)目,回報(bào)期很長(zhǎng),沒(méi)有政府出面擔(dān)保更不會(huì)做,但現(xiàn)在地方融資平臺(tái)公司規(guī)范后,已經(jīng)不允許政府做擔(dān)保了。
責(zé)任編輯:NF015(本文來(lái)源:經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 作者:席斯 降蘊(yùn)彰)