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2011年04月18日09:40 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

□ 本刊記者 藍(lán)方 | 文

“死不起”成為老百姓的調(diào)侃，如何實(shí)現(xiàn)死有所葬，

政府和民眾的選擇南轅北轍

一片“漲”聲之中，有一類平時(shí)甚少出現(xiàn)于公眾視野的商品，漲勢異軍突起，格外惹人注目——墓地。

以上海為例。2008年售價(jià)為3萬元的墓地，如今已漲到8萬元，兩年多的時(shí)間價(jià)格飆升167％；在北京，普通墓地價(jià)格都在2萬元以上，1萬元出頭的墓穴已基本售完，最低報(bào)價(jià)也在9800元，而去年的最低報(bào)價(jià)僅六七千元。

二線城市的價(jià)位也令人咋舌。長春的普通墓地，均價(jià)在2萬元以上，相當(dāng)于長春2010年底商品房均價(jià)的3倍。

更引起熱議的是，如此高價(jià)買下的墓地，使用期限僅20年。今年清明節(jié)前后，多地陵園啟動(dòng)對超過20年期限的墓地續(xù)收管理費(fèi)的工作。最終，民政部官員出面解釋稱，墓地使用期限與其土地性質(zhì)和使用年限有關(guān)，一般為50年或70年，所謂“20年”不是墓地使用年限，而是指護(hù)墓費(fèi)以20年為一個(gè)繳費(fèi)周期。

不過，無論墓地的最終使用期限是多少年，公眾在高價(jià)買下墓穴20年后，必須再按一定比例繳納費(fèi)用，則是不爭的事實(shí)?！八啦黄稹背蔀槔习傩赵谇迕鞴?jié)期間的自我調(diào)侃，其中不乏對政府部門監(jiān)管不嚴(yán)、經(jīng)營壟斷的指責(zé)。

在中國，“入土為安，入墓為貴”，乃是人們對殯葬最傳統(tǒng)的認(rèn)識。在不少人看來，安葬屬于基本需求，使每一公民能享有起碼的“陰宅”保障，是政府不應(yīng)推脫的責(zé)任。然而，現(xiàn)實(shí)是公益性墓地與經(jīng)營性墓地定位不明、監(jiān)管缺位；與此相伴的，是“小產(chǎn)權(quán)墓”泛濫、炒賣行為橫行與墓葬價(jià)格飛漲。

墓地為何昂貴

從古至今，土葬是中國人的歸宿。直到20世紀(jì)50年代，由總理周恩來等領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)起的火葬倡議，拉開中國殯葬改革的序幕。到目前為止，全國平均火化率達(dá)到五成左右。

火化后的骨灰如何安放？除少量在骨灰堂等設(shè)施內(nèi)長期保存，大多數(shù)家屬都選擇墓地安葬。為了解決亂埋散葬、濫用城市用地等問題，從上世紀(jì)80年代開始，公墓在中國逐步發(fā)展。

1992年，民政部發(fā)布《公墓管理暫行辦法》，明確經(jīng)營性公墓的墓穴管理費(fèi)一次性收取最長不得超過20年。1998年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)公墓管理的意見》（下稱1998年《意見》），再次對墓穴面積和使用年限做出明確規(guī)定，要求墓地和骨灰存放格位的使用年限原則上以20年為一個(gè)周期。

民政部職業(yè)技能鑒定指導(dǎo)中心教授楊根來告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，設(shè)定20年，是考慮到20年為一代人。據(jù)他了解的情況，若不是家族群葬，一般的祭奠以兩三代人為主。而當(dāng)前，無主墳、無主灰的情況已經(jīng)出現(xiàn)。如在南京殯儀館，約有占總量三分之一的存放骨灰，已有五年無人繳納管理費(fèi)并無人祭祀。

財(cái)新《新世紀(jì)》記者從北京多個(gè)陵園了解到，20年期滿后，一般是按照當(dāng)初購置墓地總價(jià)款的5％-10％繳納管理費(fèi)。對不續(xù)費(fèi)的墓穴，不同陵園有不同的處理方式。有的將其集中管理，移至骨灰架上，有的則可能一撒了之。

這不少人難以接受。在大多數(shù)人看來，死后長眠之地，應(yīng)是永久的墓地，20年的周期讓人“死不安穩(wěn)”。然而，在業(yè)界看來，墓地本身就是過渡性的。

“公墓過渡論”，正是當(dāng)前業(yè)界的主流思想。民政部一位部屬學(xué)者告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，殯葬事業(yè)的第一次改革，是從保留遺體到不保留遺體；第二次改革，則是從保留骨灰到不保留骨灰。1998年《意見》早已明確提出，“火化區(qū)的公墓是現(xiàn)階段處理骨灰的過渡形式，不是我國殯葬改革的方向”。

上述學(xué)者介紹，骨灰有安葬、安放和寄存三種方式。除了墓地安葬，可以用骨灰墻、骨灰廊來安放，也可以寄存在殯儀館內(nèi)。墓地并不是骨灰處理的惟一手段。因此，在公共政策的定位中，墓葬也非基本需求，而是選擇性消費(fèi)。

在“過渡論”指導(dǎo)下，公墓未被納入基本保障范疇，定價(jià)由市場決定。供應(yīng)方面，政府停批、限批新的公墓，并有意通過市場手段調(diào)節(jié)公墓用量；需求方面，政府施政重點(diǎn)則放在建設(shè)公益性骨灰存放設(shè)施和新型公墓形態(tài)上，并通過補(bǔ)貼等，引導(dǎo)公眾生態(tài)化處理骨灰。

然而，墓葬形式的轉(zhuǎn)變并未有效推廣。對普通老百姓而言，墓葬仍是首選。以上海為例，約80％依然是“入土為安”的墓葬，約19％是節(jié)地特征的壁葬、室內(nèi)葬等，海葬則剛超過1％。

供應(yīng)收緊，需求卻不能分流，公墓價(jià)格節(jié)節(jié)攀升。近兩年，趁人工費(fèi)、工料費(fèi)上漲之勢，漲幅更是驚人。有限的供給，成為多年來屢禁不止的“炒墓”背景。不少老人早早買好“活人墓”，更有投機(jī)者看好市場預(yù)期，囤積、傳銷、炒買炒賣現(xiàn)象頻現(xiàn)，因詐騙、墓園倒閉等引發(fā)的群體性事件亦有發(fā)生。

錯(cuò)位的雙軌制

在此背景下，除了呼吁政府嚴(yán)厲打擊炒賣行為，建立“經(jīng)濟(jì)適用墳”，為低收入群體提供保障性墓地的呼聲也日益強(qiáng)烈。

如今，在墓地市場，也并非只有由市場決定價(jià)格的公墓。和“陽宅”中商品房、保障房的區(qū)分類似，“陰宅”中也有經(jīng)營性墓地、公益性墓地之分。但根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，其定位卻以城鄉(xiāng)為界。

具體而言，所謂公益性公墓，是為農(nóng)村村民提供遺體或骨灰安葬服務(wù)的公共墓地。其前身，即為農(nóng)村常見的“亂墳崗”。為了節(jié)約用地，政府倡導(dǎo)各村修建自己的公益性墓地，將本村亡民集中安葬，不得收費(fèi)，也未明確使用年限，但嚴(yán)禁對外經(jīng)營。城市的居民，就只能安葬在經(jīng)營性公墓里。經(jīng)營性公墓實(shí)行有償服務(wù)，屬于第三產(chǎn)業(yè)。根據(jù)2009年的公墓清理整頓數(shù)據(jù)，全國現(xiàn)有經(jīng)營性公墓1403個(gè)，占地從幾畝到幾千畝不等，經(jīng)營主體則涵蓋國有、集體、中外合資、聯(lián)營、民營等多種形式。

據(jù)了解，經(jīng)營性公墓的土地來源頗為復(fù)雜。其中很大一部分由民政系統(tǒng)自辦的公墓，是在上個(gè)世紀(jì)80年代由政府劃撥土地而建立；有的公墓是企業(yè)與集體聯(lián)辦，村集體以土地出資；而一些民辦公墓，則通過招拍掛的方式獲得，具體還有商業(yè)用地、工業(yè)用地等區(qū)分。

因?yàn)橥恋貋碓床煌?，?jīng)營性公墓在成本上有著巨大差異。民政部中國殯葬協(xié)會(huì)專家委員會(huì)副主席、北京工業(yè)大學(xué)學(xué)者王國華介紹，一類是事業(yè)單位將墓地承包給私人，一邊收取管理費(fèi)，一邊繼續(xù)享有財(cái)政撥款；另一類是與審批部門有關(guān)系，得以在低廉的林地、集體農(nóng)地上建立民營、聯(lián)營公墓。北京大學(xué)法學(xué)院非營利組織法研究中心主任金錦萍說，此類公墓經(jīng)營成本低，利潤并不通過財(cái)政與公眾分享，純屬私人暴利。

有學(xué)者提出，與“陽宅”中建立在劃撥土地之上的保障房相似，劃撥土地建設(shè)的公墓應(yīng)該體現(xiàn)出公益性。而財(cái)新《新世紀(jì)》記者從北京市民政局了解到，土地性質(zhì)的差異，并不會(huì)反映到公墓對外服務(wù)定價(jià)中。

因而，在現(xiàn)有的政策格局下，城市居民并沒有保障性公墓。與“陽宅”市場的發(fā)展相似，在需求與利潤的兩相刺激下，以“公益”之名行牟利之實(shí)的“小產(chǎn)權(quán)墓”也在城鄉(xiāng)接合部盛行。

按規(guī)定，“公益性墓地”只能安葬本村居民。而事實(shí)上，不少農(nóng)村的公益性墓地都在對外出售墓位，甚至在網(wǎng)上大肆宣傳。與經(jīng)營性墓地相比，此類公益性墓地價(jià)格更低，有的甚至便宜一半有余。在財(cái)新《新世紀(jì)》記者以購墓者的身份詢問時(shí)，銷售方不僅強(qiáng)調(diào)墓地是“永久產(chǎn)權(quán)”，且不必理會(huì)憑死亡證明購墓的要求，僅憑身份證即可。

上述民政部學(xué)者表示，此種“小產(chǎn)權(quán)墓”泛濫，將嚴(yán)重沖擊公墓市場秩序。楊根來進(jìn)一步指出，“小產(chǎn)權(quán)墓”不受法律保護(hù)，且處在監(jiān)管空白下，給墓地的使用經(jīng)營帶來很多潛在的糾紛。

民政部對農(nóng)村公益性墓地從事經(jīng)營行為進(jìn)行過多番整頓，卻始終難以根治。楊根來分析，這一方面源于市場的龐大需求，另一方面在于公益性公墓低成本運(yùn)作，利潤空間更大。更何況，主管部門的監(jiān)管并不到位，除了人力投入不足，更缺乏管理手段。

由此，價(jià)格低廉的“小產(chǎn)權(quán)墓”以違法的方式體現(xiàn)著其公益性，而絕大多數(shù)城市居民，只能從經(jīng)營性公墓的市場上獲得20年使用期限的高價(jià)墓。

何以“死有所葬”

城鄉(xiāng)二元化的格局下，如何為城市居民提供殯葬保障，一直是學(xué)界、業(yè)界討論的話題。

據(jù)了解，自2006年起，《殯葬管理?xiàng)l例》的修訂即被納入政府的議事日程。但在屢次征求意見后，至2011年反而從國務(wù)院“力爭年內(nèi)完成的項(xiàng)目”，退為“需要積極研究論證的項(xiàng)目”。一位民政部部屬學(xué)者告訴財(cái)新《新世紀(jì)》記者，《殯葬管理?xiàng)l例》難產(chǎn)最主要的問題，就在于如何界定殯葬領(lǐng)域的基本需求和選擇性需求。政府的公共服務(wù)究竟應(yīng)該覆蓋哪些項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)如何，遲遲難以達(dá)成共識。

目前，政府對城市居民并非沒有殯葬補(bǔ)貼政策。根據(jù)2011年《殯葬綠皮書》，截至2010年底，全國已有10個(gè)省（市）52個(gè)地市134個(gè)縣（區(qū)）實(shí)施了不同內(nèi)容的殯葬惠民政策，包括對轄區(qū)居民減免或補(bǔ)貼基本殯葬費(fèi)用、對城鄉(xiāng)困難群眾免除基本殯葬費(fèi)用、對公益生態(tài)節(jié)地葬法施行補(bǔ)貼。

此外，除了面向農(nóng)村居民的公益性公墓，不少地方政府也開始建設(shè)面向城市居民的非營利性公墓。但這些公墓，并非傳統(tǒng)的墓葬。

如2009年，北京設(shè)立了首個(gè)市級公益性公墓——長青園骨灰林基地。它提供“公益性立體骨灰安葬服務(wù)”，即骨灰墻業(yè)務(wù)。每個(gè)單格骨灰格位統(tǒng)一收取3000元，服務(wù)期20年。對重點(diǎn)優(yōu)撫對象和享受本市城鄉(xiāng)居民最低生活保障待遇的對象實(shí)行免費(fèi)，所需費(fèi)用由市財(cái)政負(fù)擔(dān)；其他市民每個(gè)格位由市財(cái)政補(bǔ)貼1000元，由市民個(gè)人負(fù)擔(dān)2000元。

上述民政部學(xué)者表示，政府正是希望通過補(bǔ)貼和保障，引導(dǎo)人們更多采取生態(tài)化的葬式。例如在安徽省銅陵市，對葬入經(jīng)營性公墓生態(tài)墓區(qū)的，給予喪戶500元-1000元的一次性補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)；選擇骨灰海撒的，免去其海撒儀式中的相關(guān)費(fèi)用，并一次性獎(jiǎng)勵(lì)500元。

《殯葬綠皮書》顯示，生態(tài)葬法的推廣效果與財(cái)政補(bǔ)貼力度呈正相關(guān)關(guān)系。上海市經(jīng)過大幅提高海葬補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)后，近年來海葬越來越受到人們的“認(rèn)同”，海葬數(shù)已由當(dāng)初不到死亡人數(shù)的0.2％，升至現(xiàn)在的逾1％。而在北京，骨灰海撒實(shí)行免費(fèi)，2010年骨灰海撒數(shù)量達(dá)到896份，比2009年增加3倍。

不過，骨灰墻、樹葬、花葬、海撒等方式，離真正為公眾所接受仍有時(shí)日，更需要有力措施予以倡導(dǎo)。楊根來表示，在引導(dǎo)人們分流墓葬需求的同時(shí)，對現(xiàn)有的公墓仍然要加強(qiáng)監(jiān)管。公墓經(jīng)營的市場趨利，往往會(huì)迎合、誘導(dǎo)人們的厚葬需求。

如當(dāng)前盛行的藝術(shù)墓，在楊根來看來，通過增建附屬建筑抬高價(jià)格的做法，必然違規(guī)占地，其發(fā)展方向也與殯葬改革相背離。價(jià)格、土地、民政部門的多頭監(jiān)管，往往放任了違規(guī)行為。

上述民政部學(xué)者反思，在當(dāng)前的過渡階段，政策倡導(dǎo)者與普通公眾的溝通十分不足。尤其在殯葬領(lǐng)域，究竟哪些做法是封建迷信，哪些是傳統(tǒng)文化、孝道思想，很難區(qū)分。殯葬制度改革，政策設(shè)計(jì)背后乃是人們生死觀念的轉(zhuǎn)變。厚養(yǎng)薄葬，是更值得倡導(dǎo)的價(jià)值取向。

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