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2011年06月13日17:00 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

財政部與國土部在全國范圍內(nèi)展開的調(diào)研，除要求各地徹查土地收儲、供應(yīng)和土地出讓金收支情況外，還就下一步政策改革向系統(tǒng)內(nèi)部征求意見

記者 王玉光 劉彤 朱青

6 月，房地產(chǎn)調(diào)控棋至中盤。就在各地頻傳“土地出讓金同比大降”，“地方政府或為調(diào)控松綁”之際，一項有關(guān)土地出讓金現(xiàn)狀的中央部委摸底調(diào)研正悄然推進(jìn)。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，財政部綜合司與國土資源部財務(wù)司已在全國范圍內(nèi)展開“土地供應(yīng)及收支管理情況”的專題調(diào)研。該調(diào)研除要求各地徹查“2007~2010年度土地收儲、供應(yīng)和土地出讓金收支情況”外，還就若干“當(dāng)前社會關(guān)注重點問題”向系統(tǒng)內(nèi)部征求意見。

記者獲取的財政部內(nèi)部調(diào)研方案顯示，“土地財政”、“地價與房價關(guān)系”、“被征地農(nóng)民利益保護(hù)”等內(nèi)容均在“征求意見”范圍內(nèi)。

其中，個別問題容易讓人們對下一步政策改革產(chǎn)生遐想，如“中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題”，“中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用”。

“報數(shù)”難題

財政部原計劃以“書面調(diào)研”和“實地調(diào)研”相結(jié)合的方式推進(jìn)此次調(diào)研。其中“書面調(diào)研”要求各地選擇2~3個有代表性的市縣，填報土地出讓收支數(shù)據(jù)，于2011年4月30日前上報財政部綜合司和國土資源部財務(wù)司各1份。如今，約定的“截稿”時間已過去月余，各地卻鮮有如約上報者。

陜西省國土資源廳財務(wù)處承接此項工作的負(fù)責(zé)人告訴記者，20多天前，他們就以省廳的名義下發(fā)文件，要求各地市縣上報近年來土地出讓金收支數(shù)據(jù)。但時至今日，數(shù)字卻始終報不上來。

這位負(fù)責(zé)人說，在市縣當(dāng)?shù)?，“插手”土地出讓金收支?shù)據(jù)的政府部門眾多，以至于“統(tǒng)計口徑”很難一致，導(dǎo)致土地出讓金透明度極差。陜西省財政廳相關(guān)負(fù)責(zé)人也告訴記者，他們只負(fù)責(zé)制定土地出讓金收支管理的相關(guān)政策，具體財務(wù)數(shù)據(jù)也不掌握。建議記者到市縣當(dāng)?shù)厝チ私馇闆r。而在市縣當(dāng)?shù)?，土地出讓金也是一筆糊涂賬?！敦斀?jīng)國家周刊》記者在陜西省寶雞市采訪時，從財政、國土、土地收儲中心和公開信息整理4個渠道得出4組截然不同的土地出讓金統(tǒng)計數(shù)字，金額“跳躍”從幾億到幾十億元不等。

在安徽省，一些城市將土地儲備、供應(yīng)及土地出讓金收支視為“保密信息”。安徽省財政廳經(jīng)濟(jì)建設(shè)處副處長陳維光說，對于各市縣的土地出讓金財務(wù)數(shù)據(jù)，省級財政部門實際上僅能收到一個“打捆”的信息。

陳維光告訴記者：雖然目前土地出讓金的報表體系已基本建立，但收支信息在國土和財政兩個部門還未能實現(xiàn)共享。“國土系統(tǒng)的土地收儲、審批、利用、耕地保護(hù)等多個職能部門的工作環(huán)節(jié)都涉及土地出讓金的使用，但這些信息卻無法和銀行、財政系統(tǒng)及時溝通?！?/p>

近年來，在土地出讓收入統(tǒng)計上，一個令外人費解的現(xiàn)象是，財政部和國土資源部公布的全國土地出讓金總額總是對不上。例如，2010年全國土地成交總價款，財政部的全口徑統(tǒng)計是2.7萬億元；但國土資源部內(nèi)部的統(tǒng)計則是2.9萬億元。前后竟相差2000億元。

國土資源部一位不愿具名的高級官員告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，造成這種差別的原因，在于財政系統(tǒng)和國土資源系統(tǒng)對于土地出讓收入的統(tǒng)計方法不一致。財政系統(tǒng)是按照年度計算土地出讓的各項收支，而國土部門則是按照每宗地的具體情況計算土地收益，一宗地塊的成本支出，可能會體現(xiàn)在下一年度的統(tǒng)計中。

據(jù)了解，計量經(jīng)濟(jì)學(xué)上有兩種統(tǒng)計方法：一種是按照時間統(tǒng)計，即上述財政部使用的統(tǒng)計方法；另一種是按照橫截面統(tǒng)計，即國土部使用的方法。而在兩種方法之上，目前還有一種最新的計量方法，即“面板”統(tǒng)計法，可以按照時間，對同一塊地的收支情況進(jìn)行跟蹤統(tǒng)計。

上述國土資源部高級官員告訴記者，這次財政部之所以聯(lián)合國土資源部進(jìn)行土地出讓收支調(diào)研，必然會觸及兩個部門統(tǒng)計方法不對稱的癥結(jié)問題。

60%成本區(qū)

由于財政和國土兩大系統(tǒng)對土地出讓收入的統(tǒng)計方式存在分歧，導(dǎo)致土地出讓金收支不透明久被詬病。

2010年6月，國家審計署公布的一項抽查結(jié)果顯示，2008年1月至2009年6月，17個省區(qū)市有625.38億元已收繳的非稅收入未按規(guī)定納入政府性基金預(yù)算管理。“非稅收入”中，絕大部分是指土地出讓收入。

自2006年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)[2006]100號文件)出臺以來，近年來財政部等中央部委幾乎以“每年一道”文件的頻率，反復(fù)要求將地方的土地出讓收入納入基金性預(yù)算監(jiān)管。要求“亮化”土地財政的態(tài)勢，僅在2008年國際金融危機期間略有舒緩。

財政部曾在一份文件中羅列了當(dāng)前各地土地出讓金管理亂象：土地出讓收支未全額納入地方基金預(yù)算管理；已收繳的土地出讓收入在非稅收入?yún)R繳專戶滯留時間過長；拖欠土地出讓收入、未能做到應(yīng)收盡收；越權(quán)減免緩繳或變相減免土地出讓收入、造成土地出讓收入流失；未按規(guī)定編制土地出讓收支預(yù)算等等。

土地出讓金收支賬本難被看透的背后，是地方政府“土地財政”的日漸龐大。公開數(shù)據(jù)顯示，許多地方的土地出讓收入幾乎與當(dāng)?shù)刎斦杖胂嗖顭o幾。

以《財經(jīng)國家周刊》記者調(diào)查的安徽、重慶、陜西為例。2010年，三個省市的土地出讓金占比地方財政收入均超過40%：安徽省2010年地方財政收入1149.4億元，土地出讓總價款約為1000億元；重慶市地方財政收入1991億元，土地出讓金總價款約為900億元；陜西省2010年地方一般預(yù)算收入958億元，土地成交總價款387億元。

國土資源部副部長贠小蘇此前在接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時曾表示：“關(guān)于土地財政，10個人有9個人存在一個大誤解”。贠小蘇稱：2009年全國土地出讓金總額是1.59萬億元，2010年是2.7萬億元，“這其中，有60%多是拆遷征地的成本。只有三分之一才是地方土地財政的純收益”。

接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的國土系統(tǒng)內(nèi)部人士大都認(rèn)同征地成本占“60%”的說法，認(rèn)為土地出讓金總額中，只有40%才能算作真實的土地出讓收益。上述國土部不愿具名的高級官員甚至告訴記者，土地出讓“凈收益”僅為總價款的20%。

在記者采訪的陜西省寶雞市，當(dāng)?shù)刎斦块T正是按40%的比例，從每一宗土地的成交總價款中提出土地凈收益，納入國庫實施基金性預(yù)算管理。余下的60%，則由國土部門、土地收儲中心按照“成本”報賬。這已明顯違反了國務(wù)院2006年第100號文件的規(guī)定，即土地出讓收入必須“及時足額納入國庫”，進(jìn)行基金性預(yù)算管理。

對于土地出讓金中60%是成本的說法，也有一些業(yè)內(nèi)人士表示懷疑，認(rèn)為因缺乏有效監(jiān)管，“60%成本區(qū)”往往會成為“藏污納垢”的灰色地帶。一些原本不應(yīng)計入成本項下的費用，也可能會以“60%”為掩體。

但陜西省寶雞市土地整理儲備中心主任郭世軍告訴記者，當(dāng)前征地過程中，實際發(fā)生的費用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于理論?！氨热缯f要征老百姓的地，非但要負(fù)責(zé)他們的吃喝玩樂，還往往要把他們組織出去參觀考察學(xué)習(xí)，甚至經(jīng)常是在酒桌上談事情，這些都要產(chǎn)生很多額外支出?！?/p>

正因如此，土地出讓金中“成本”到底是多少，在財政部門，成了一本算不清楚的“糊涂賬”。而國土部門則憑借“宗地統(tǒng)計法”的優(yōu)勢，對土地出讓的成本和收益情況，掌握得更為清楚。

改革出路

與財政部、國土資源部聯(lián)合調(diào)研土地出讓收入前后呼應(yīng)的，是各界對“加強土地出讓金使用管理”的熱議。

全國政協(xié)委員、民建浙江省副主委盧步東在今年“兩會”發(fā)言中表示，過去5年，全國土地出讓收入高達(dá)7萬多億元。“巨額的‘賣地’進(jìn)賬如何使用值得深思”。

盧步東當(dāng)時提出的四項具體建議是：對過去5年或10年的土地出讓收益使用情況進(jìn)行審計；立法規(guī)范土地出讓收益使用途徑；賦予省級政府監(jiān)管職責(zé)；改變“寅吃卯糧”的狀態(tài)，將土地出讓金一次性收取70年改為逐年收取，或建立“土地出讓收益基金”，每筆土地出讓收益按一定比例納入基金，為將來的發(fā)展預(yù)留空間。實際上，對于改革當(dāng)前土地出

讓金管理制度，業(yè)界已探討多年。

國土資源部法律中心違法線索處理處處長熊志強長期關(guān)注各方評議，將土地出讓金制度總結(jié)為五大弊端：與民爭利；分布不均、拉大中西部財力差距；土地出讓金收支管理不規(guī)范、使用效益欠佳；侵占農(nóng)地、耕地，影響糧食和環(huán)境安全；透支未來、綁架金融。

正是這些對土地出讓金制度的“譏評”，促使近年來改革始終朝著“收緊土地出讓金”的方向發(fā)展。但往往卻事與愿違。

有知情的業(yè)內(nèi)人士告訴記者，最初，相關(guān)法律中規(guī)定土地出讓金只有兩種用途：土地開發(fā)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但近年來，土地出讓金漸漸被視為“唐僧肉”，新農(nóng)村建設(shè)、保障房建設(shè)、水利建設(shè)、教育投資，等等，都想從土地出讓金中切取一塊。在這位業(yè)內(nèi)人士看來，近年來對土地出讓金的改革方向，已與最初的法律規(guī)定發(fā)生了事實上的沖撞。他建議：“要么研究修改法律，要么適時取消一些過時的行政命令”。

這位業(yè)內(nèi)人士還表示，如果各項投資都要從土地出讓金中出一部分，就會形成一個悖論：“一方面反對地方搞土地財政，一方面卻又在推動土地財政”；同時，過度制約土地出讓金，或許還會對中央、地方的分稅制體系造成傷害。

但主張將土地出讓收入納入現(xiàn)行政策監(jiān)管體系的聲音似乎更大。

財政部財政科學(xué)研究所副所長白景明(專欄)接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪時就強調(diào)，當(dāng)前土地出讓金收支管理不是沒有法度，而是“有法不依”現(xiàn)象嚴(yán)重。他認(rèn)為，此次部委聯(lián)合調(diào)研最現(xiàn)實的著力方向，是要在土地出讓金預(yù)算管理上，把現(xiàn)行的制度貫徹下去；對土地出讓金的使用管理要更加細(xì)化，加強監(jiān)管。

法制和正義，究竟該選擇何者？這或許是擺在土地出讓金深層改革的一項艱深課題。

資料：

財政部、國土部“土地供應(yīng)及收支管理情況”調(diào)研提綱(部分)

1.關(guān)于“土地財政”問題。本地區(qū)是否存在“土地財政”問題。本地區(qū)政府對土地收入的依賴程度。能否將土地出讓收入、房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地抵押貸款歸納為“土地財政”。

2.關(guān)于地價與房價關(guān)系問題。對社會上有關(guān)“地方政府操縱地價、地價推高房價”等觀點的看法。

3.關(guān)于土地出讓收入管理問題。中央是否有必要集中部分土地出讓收入，以調(diào)節(jié)土地出讓收入分布不均衡問題；中央和地方是否有必要建立類似香港的土地基金制度，將部分土地出讓收入留作未來使用；若有必要建立土地基金，請說明土地基金應(yīng)如何建立、使用方向及管理方式。

4.關(guān)于保障被征地農(nóng)民利益問題。目前土地征收和出讓制度是否合理；被征地農(nóng)民的補償是否到位；補償標(biāo)準(zhǔn)和補償方式是否合理；如何完善集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法、調(diào)整收益分配關(guān)系，確保農(nóng)民集體能夠分享土地增值收益。

5.其他相關(guān)問題。2007~2010年，本地區(qū)與房地產(chǎn)有關(guān)的耕地占用稅、契稅、營業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費附加、企業(yè)所得稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等收入規(guī)模及變化情況，占本級財政收入(含一般預(yù)算收入、稅收返還和上級轉(zhuǎn)移支付收入)的比重情況。對完善土地供應(yīng)及收支管理的意見和建議。

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