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2011年10月18日10:22 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》記者 王紅茹 ●實(shí)習(xí)生 陳雅琪︱北京報(bào)道

10月17日，在國(guó)際消除貧困日到來(lái)之際，一次飽受質(zhì)疑的“百?gòu)?qiáng)縣”評(píng)選，意外地將“貧困縣”拉下了水。

近日，一個(gè)名為“中郡縣域經(jīng)濟(jì)研究所”的機(jī)構(gòu)發(fā)布第十一屆“全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣(市)”、“中國(guó)西部百?gòu)?qiáng)縣(市)”等評(píng)比榜單，其中竟出現(xiàn)了17個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。

據(jù)《京華時(shí)報(bào)》記者調(diào)查，該機(jī)構(gòu)實(shí)為一家注冊(cè)資本僅10萬(wàn)元的公司，且該評(píng)選多個(gè)環(huán)節(jié)涉及收費(fèi)。獲評(píng)“西部百?gòu)?qiáng)縣”的某西部貧困縣官員接受采訪時(shí)，直呼“這是個(gè)笑話”。

其實(shí)，這不一定是個(gè)笑話。

據(jù)專(zhuān)家介紹，我國(guó)2001年核定的592個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣(即原來(lái)的國(guó)家級(jí)貧困縣)，10年來(lái)不少貧困縣已經(jīng)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，甚至成為經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，但它們往往不愿摘下這頂“聞著臭、吃著香”的帽子，因此，貧困縣出現(xiàn)在百?gòu)?qiáng)縣榜單中并不為怪。

1986年至今，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策已走過(guò)25年，并經(jīng)歷了三次較大調(diào)整。

中國(guó)社科院農(nóng)村所貧困室主任吳國(guó)寶告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，第一次大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)政策的調(diào)整始于1986年，從上到下正式成立了專(zhuān)門(mén)扶貧機(jī)構(gòu)，確定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針，確定了劃分貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，并劃定了273個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。后來(lái)將牧區(qū)縣、“三西”項(xiàng)目縣加進(jìn)來(lái)，到1988年增加到328個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣。

第二次調(diào)整是在1994年，國(guó)家啟動(dòng)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，經(jīng)過(guò)重新調(diào)整，國(guó)家級(jí)貧困縣增至592個(gè)。

第三次調(diào)整發(fā)生在2001年?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》時(shí)年出臺(tái)，綱要取消了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的所有國(guó)家級(jí)貧困縣，增加了中西部地區(qū)的貧困縣數(shù)量，但總數(shù)不變，同時(shí)將國(guó)家級(jí)貧困縣改為扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣。以此為標(biāo)志，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入下一階段。

在吳國(guó)寶看來(lái)，“貧困縣”其實(shí)是一種狀態(tài)描述，容易引起歧義，“有些非貧困縣也比較窮，但由于國(guó)家資金有限，不能被劃進(jìn)來(lái)。所以2001年扶貧方式發(fā)生調(diào)整，除了國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣以外，也在一些非貧困縣推行整村推進(jìn)等一些優(yōu)惠政策，這也意味著讓非貧困縣的人口也能享受到扶貧的資源?！?/p>

據(jù)《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》了解，目前《2011至2020年十年扶貧開(kāi)發(fā)綱要》 (下稱(chēng)《新十年扶貧綱要》)已經(jīng)完成，但尚未公開(kāi)。知情人士透露，要等到今年11月份中央扶貧開(kāi)發(fā)工作會(huì)議后才會(huì)公開(kāi)。

《新十年扶貧綱要》的內(nèi)容早有所披露。去年底，國(guó)務(wù)院扶貧辦國(guó)際合作和社會(huì)扶貧司副司長(zhǎng)劉書(shū)文在某扶貧創(chuàng)新研討會(huì)上表示，正在制定的《新十年扶貧綱要》，將重點(diǎn)解決增加貧困人口收入、提高貧困人口的能力問(wèn)題。“今后十年政府將堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧方針，實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)與農(nóng)村居民最低生活保障制度有效銜接，完善貧困人口瞄準(zhǔn)機(jī)制，并把社會(huì)扶貧作為國(guó)家未來(lái)扶貧戰(zhàn)略的三大重點(diǎn)之一?！?/p>

中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)李小云向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》進(jìn)一步闡述，新十年扶貧的總方向沒(méi)有變化。十年前以貧困縣為單位，今后扶貧機(jī)制已經(jīng)向貧困村瞄準(zhǔn)了。

據(jù)了解，未來(lái)的扶貧工作會(huì)考慮采取集中連片開(kāi)發(fā)扶貧的形式，目前全國(guó)確定了十幾個(gè)大的片區(qū)，貧困縣基本上都在片區(qū)范圍之內(nèi)，每個(gè)片區(qū)都制定有發(fā)展規(guī)劃，由國(guó)務(wù)院扶貧辦和國(guó)家發(fā)改委一起對(duì)其進(jìn)行扶持、規(guī)劃和引導(dǎo)。

“這是根據(jù)形勢(shì)的變化進(jìn)行的調(diào)整，不能說(shuō)是根本調(diào)整，只能說(shuō)是更多地瞄準(zhǔn)窮人，更好地做好關(guān)于保護(hù)和開(kāi)發(fā)的關(guān)系，做到協(xié)調(diào)保護(hù)式扶貧?！?李小云說(shuō)。

《新十年扶貧綱要》的扶貧標(biāo)準(zhǔn)是否會(huì)進(jìn)行調(diào)整？

陜西省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任張寶通向《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》分析，與十年前相比，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生了很大變化，扶貧標(biāo)準(zhǔn)有必要重新界定。“要根據(jù)新情況，數(shù)字要調(diào)整，項(xiàng)目也要調(diào)整，要不斷完善?！?/p>

可以肯定的是，多年來(lái)，國(guó)家級(jí)貧困縣政策在幫扶落后地區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮過(guò)積極作用。但一些疑問(wèn)也紛至沓來(lái)：是什么讓貧困縣總量十多年不變？“爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”、貧困縣“不愿摘帽”的根源在哪里？貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)是否應(yīng)該重新界定？貧困縣進(jìn)退機(jī)制是否該重新核定？

嘉賓

吳國(guó)寶中國(guó)社科院農(nóng)村所貧困室主任

李小云中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院院長(zhǎng)

孫久文中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院區(qū)域與城市經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)

張寶通陜西省社科院區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任

總數(shù)為何十多年未變？

吳國(guó)寶：為什么貧困縣數(shù)量未改變，現(xiàn)在找不出任何一個(gè)公開(kāi)的說(shuō)法。下一階段扶貧政策受益縣的數(shù)量、劃分標(biāo)準(zhǔn)和具體名單會(huì)有所變化，但是目前還沒(méi)有公布。

李小云：改變起來(lái)難度太大，反對(duì)聲音太高。我認(rèn)為將來(lái)會(huì)逐漸取消，以后區(qū)域劃分的單元要向窮人瞄準(zhǔn)。

孫久文：一是有些縣確實(shí)相對(duì)比較貧困。二是因?yàn)閲?guó)家政策和資金的吸引，有些貧困縣不愿意摘帽子。我們現(xiàn)在有貧困縣進(jìn)入的機(jī)制，但沒(méi)有退出的機(jī)制，或者說(shuō)退出機(jī)制不是特別明確。按理說(shuō)，國(guó)家的扶貧資金是有限的，應(yīng)該用來(lái)扶助那些更需要的地區(qū)，但在實(shí)際操作中地方政府肯定是不愿放棄的。

張寶通：一是國(guó)務(wù)院扶貧辦沒(méi)有及時(shí)更新，二是有些地方不愿摘掉這個(gè)帽子。

貧困縣為何不愿脫貧、摘帽？

吳國(guó)寶：道理很簡(jiǎn)單。貧困縣的問(wèn)題就像原來(lái)的城市戶(hù)口一樣。戶(hù)口最初就是起一個(gè)戶(hù)籍登記的作用，但是在戶(hù)口上附加了很多內(nèi)容使之異化成阻礙城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的壁壘。貧困縣最初僅僅是國(guó)家作為扶貧工作對(duì)象確定的，但后來(lái)附加在它上面的很多優(yōu)惠政策使得它可以享受很多開(kāi)發(fā)扶貧以外政策優(yōu)惠上的好處。一方面，貧困縣可得到可觀的扶貧資金，雖然國(guó)家扶貧資金不同時(shí)間有不同變化，現(xiàn)在每年國(guó)家財(cái)政扶貧資金大概200多個(gè)億，貼息貸款180多個(gè)億；另一方面，不少優(yōu)惠政策也與貧困縣綁定，只有貧困縣才能享受到。從貧困縣本身來(lái)看，即使它們自己不愿摘帽，但只要標(biāo)準(zhǔn)合理、公開(kāi)，除非數(shù)據(jù)造假，不然是否戴帽不是以它們的意志為轉(zhuǎn)移的。

李小云：原來(lái)確定的592個(gè)貧困縣有歷史性的意義。當(dāng)時(shí)，貧困地區(qū)的現(xiàn)狀以縣最為突出，但也不完全是縣，因?yàn)樗且粋€(gè)地域性的東西。貧困縣的確立也只是一種計(jì)劃單元，縣是一個(gè)執(zhí)行單元，所以相對(duì)來(lái)說(shuō)有其合理性。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是對(duì)中西部地區(qū)不斷的投入，加上財(cái)政改革，使得相當(dāng)一些資源豐富的貧困地區(qū)得到迅速發(fā)展。從瞄準(zhǔn)機(jī)制來(lái)講，就不合理了。以這個(gè)為基礎(chǔ)分配資源，就不公平了。這就說(shuō)明貧困縣這個(gè)政策有其局限性。另外也說(shuō)明，隨著改革的推進(jìn)，宏觀地來(lái)看扶貧的效果，差異也在縮小。而貧困縣不愿脫貧、不愿摘帽，這涉及到資源分配。如果進(jìn)入退出機(jī)制不嚴(yán)格，就會(huì)激勵(lì)這些縣獲得無(wú)償資源。

孫久文：主要是國(guó)家的政策和資金的吸引。國(guó)家級(jí)貧困縣在各級(jí)地方政府中會(huì)得到重視。與此同時(shí)，國(guó)家級(jí)貧困縣還與許多發(fā)展中國(guó)家政府進(jìn)行國(guó)際交流，互相借鑒脫貧致富的經(jīng)驗(yàn)。

張寶通：國(guó)家沒(méi)有進(jìn)行調(diào)整。其實(shí)陜西省有些貧困縣已經(jīng)脫貧了，并且主動(dòng)甩掉了“貧困縣”的帽子。比如前年神木縣已經(jīng)不享受政策了，但國(guó)家給的帽子沒(méi)摘。

是否需要建立退出機(jī)制？

吳國(guó)寶：實(shí)際上，在很早的時(shí)候，已經(jīng)這么做了。1994年國(guó)家啟動(dòng)“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃時(shí)，就實(shí)行了我們常說(shuō)的“4進(jìn)7出”，就是人均收入低于400元的縣全部進(jìn)來(lái)，高于700元的縣全部出去。2001年確定的扶貧重點(diǎn)縣選定標(biāo)準(zhǔn)，同樣包含著貧困縣進(jìn)退的思想和制度因素在內(nèi)。

孫久文：國(guó)務(wù)院扶貧辦正在研究扶貧工作重點(diǎn)縣的進(jìn)退機(jī)制。進(jìn)入的機(jī)制就是以貧困人口的數(shù)量占鄉(xiāng)村人口的比例、農(nóng)民人均純收入、人均GDP以及人均地方財(cái)政收入等多項(xiàng)指標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)。比如現(xiàn)在貧困地區(qū)人均收入大概是1090元。但是標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)在不同時(shí)期是不一樣的。

貧困縣是否需要取消？

吳國(guó)寶：貧困縣的存在有其內(nèi)在原因。因?yàn)橹袊?guó)的行政體制，縣一級(jí)是無(wú)法跳過(guò)去的行政層級(jí)。比如資金的劃撥和監(jiān)管，必須通過(guò)縣才能到村。在西方，是通過(guò)項(xiàng)目招標(biāo)的方式來(lái)資助貧困地區(qū)，那就可以通過(guò)社會(huì)組織或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)測(cè)評(píng)估項(xiàng)目的實(shí)施情況。在短期內(nèi)，取消貧困縣沒(méi)什么積極的作用。比如在村里組織扶貧活動(dòng)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？如果讓省級(jí)機(jī)構(gòu)去監(jiān)管貧困村的扶貧工作，成本就更高了。關(guān)鍵問(wèn)題不在于是否需要確定貧困縣，而在于應(yīng)該確定公開(kāi)、合理的貧困縣劃分和進(jìn)出標(biāo)準(zhǔn)，明確、合理確定貧困縣應(yīng)享受的政策優(yōu)惠邊界。

李小云：我國(guó)在上世紀(jì)80年代貧困面較大，特別集中在中西部地區(qū)，因而貧困縣應(yīng)運(yùn)而生。在當(dāng)時(shí)，以縣為單元進(jìn)行資源分配和集中管理，確實(shí)有助于這些地區(qū)快速擺脫貧困。經(jīng)過(guò)二三十年發(fā)展，貧困在當(dāng)下不再以整縣的形式呈現(xiàn)，貧困問(wèn)題更突出體現(xiàn)在大的片區(qū)，甚至出現(xiàn)在一些大城市周邊，主要反映在返貧人群身上，所折射的主要是低收入人群的問(wèn)題，這意味著現(xiàn)階段貧困縣政策需要作大調(diào)整。貧困縣政策涉及資源優(yōu)惠分配，貧困縣當(dāng)然不愿“摘帽”，解決這個(gè)問(wèn)題唯一的方法就是從政策層面取消評(píng)定貧困縣，讓“貧困縣”這一概念作古。如果要保留，首先要縮小范圍，然后在原來(lái)基礎(chǔ)上逐漸淡化貧困縣的概念(具體到村或人)，最后取消。

孫久文：不應(yīng)該取消。因?yàn)榭h是一個(gè)最基礎(chǔ)的行政單元，片區(qū)的推進(jìn)還是需要從基層來(lái)做，以縣為單位進(jìn)行。

張寶通：片區(qū)和縣是同時(shí)進(jìn)行的。貧困縣是有必要存在的，因?yàn)榭h一級(jí)是行政單元，政策也要靠縣來(lái)實(shí)施。

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