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2012年02月20日14:19 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

如何化解農(nóng)民顧慮考驗基層政府

本報記者 何佳 江蘇報道

龍年春節(jié)剛過，張鵬戀戀不舍地離開了老家那兩層小樓，外出打工。臨走前，他一再囑咐父母，一旦鎮(zhèn)里面決定要家里搬遷，要立即通知他，他會馬上趕回來。

張是江蘇省如皋市高明鎮(zhèn)劉莊村的村民，此前，和他同樣處于“不安”狀態(tài)的還有他所在的這個村的上百戶居民，因為按照鎮(zhèn)里面的統(tǒng)一安排，這里即將成為當?shù)亍叭f頃良田工程”建設(shè)地。

不過，由于當?shù)劓?zhèn)政府就拆遷征求村民意見時遭遇強烈反對，有人說這個工程“已經(jīng)擱淺”，有人說“還會繼續(xù)”，莫衷一是。

如今，這種不確定性時刻困擾著這個中年漢子，他說，打工的時候總是心存不安。

張鵬所言的“萬頃良田建設(shè)工程”，是江蘇省國土資源廳從2008年開始在全省范圍內(nèi)廣泛開展的一項大規(guī)模土地整治工程。通過該項工程，將當前零散的農(nóng)民居住點集中起來安排居住，而原來的居住用地則開墾為成片的良田，還有部分土地被用于轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。

江蘇省國土資源廳表示，該工程經(jīng)過2年多探索，有效新增了耕地面積，緩解了用地矛盾，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)平臺，也為工業(yè)化城市化拓展了用地空間。

這個旨在通過土地整理而解決耕地保護利用及城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展用地指標的新舉措，其實施效果亦獲得業(yè)界好評。2012年1月20日，江蘇“萬頃良田建設(shè)工程”以最高票、最高分獲國土資源部科學技術(shù)獎一等獎，這是江蘇首次獲得該獎項。

不過，2011年2月，江蘇省有關(guān)方面宣布，暫停擴大此項工程試點范圍，并要求對已經(jīng)試點的地區(qū)要“回頭看”，“確保項目區(qū)農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障，身份變換得實惠”。

記者了解到，部分基層政府反映，該項目實施過程中會遭致一些村民的不理解和質(zhì)疑。這使得試點的工作陷入停滯。

最近，江蘇省政府再次做出要求，必須按照國務(wù)院要求，新增建設(shè)用地指標優(yōu)先用于新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)批準少量新增建設(shè)用地指標可調(diào)整用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但其土地收益必須全部返還農(nóng)村。

而在如皋市，新的收益返還方案已經(jīng)擬定，即土地股份合作社按入股承包地面積以920元／畝年的標準發(fā)放定額保底收益，并根據(jù)經(jīng)營狀況對入股農(nóng)戶進行二次分紅。

陷入停滯的劉莊村試點

劉莊村所在的如皋市高明鎮(zhèn)地處江蘇省中部，由于位于長江下游的高沙土地區(qū)，土地相對貧瘠，曾有“三日不雨灰沙揚，一朝大雨水汪汪，高處火燒低受淹，十年就有九年荒”之民謠。從上世紀50年代以來，該鎮(zhèn)就一直在進行土地整治和改造。

該鎮(zhèn)經(jīng)濟一直相對落后，當?shù)剞r(nóng)民大部分選擇外出打工，留守的農(nóng)民收入以農(nóng)業(yè)為主，但幾乎家家戶戶都建有兩層小樓房。

張鵬就是其中一位村民，做建筑裝修的他在外地已經(jīng)打工10多年，但無論“飄”到哪里，“這里才是我的家”。

2011年的一天，家人電話他說，“村里面在統(tǒng)計是否愿意拆遷，聽說是建良田。”

他旗幟鮮明地表達了反對，對于在外的人來說，“受夠了蝸居”的他，“家里兩層樓房對我意義重大”，他的兒子也一直在當?shù)厣蠈W，并未帶在身邊。

還有村民擔憂，搬遷后自己的收入會減少。

一位涉及“萬頃良田建設(shè)工程”的退休教師給記者算了一筆賬：一畝田，一季種小麥，一季種稻谷。減去成本費后，農(nóng)民一年的收入約2000元左右，而現(xiàn)在一畝土地第一年的流轉(zhuǎn)費只有700元，即使加上第一年的青苗費也只有1300元，“收入不但沒有增加，一年反而每畝還減少了近1000元”。

張鵬則擔心自己到了小區(qū)后，“離僅有的那點田很遠，又找不到好的工作，怎么辦？”

一位其他村鎮(zhèn)的已搬遷的村民就曾告訴記者，當時其所在的拆遷安置小區(qū)也幫忙安排工作，但適合的不多，“即使有適合的，也是掃地、門衛(wèi)的工作”。

記者看到，在當?shù)匾粋€名為《三舉措做好萬頃良田前期準備工作》的宣傳稿里面，提到了張鵬所說的這份問卷調(diào)查。

“我鎮(zhèn)在召開全鎮(zhèn)動員會的基礎(chǔ)上，逐村逐組召開村民會議，做到拆遷安置調(diào)查戶戶登門拜訪，戶戶簽字確認，確保群眾同意率達98%，向農(nóng)民發(fā)放致農(nóng)戶的一份信、問卷調(diào)查表等”，宣傳稿里面如是說。

“據(jù)我了解，基本上都反對。”張鵬說。

張鵬的說法尚未得到高明鎮(zhèn)負責人的證實。

根據(jù)本報獲得的該地區(qū)《“十二五”萬頃良田建設(shè)規(guī)劃》顯示，這一規(guī)劃中拆遷總戶數(shù)達到657戶，工礦企業(yè)9個，其中平房155戶，樓房502戶，拆遷總?cè)丝?866人。

事實上，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在的某縣級市早就實施了該工程，當?shù)匾晃徽賳T曾向本報記者透露，“我們這里是江蘇省萬頃良田工程做得比較好的，甚至可以說這個工程發(fā)源于我們這里”。

如皋有關(guān)方面的數(shù)據(jù)顯示，從2008年開始，該市展開了“萬頃良田建設(shè)工程”試點，累計整村搬遷農(nóng)民5638多戶，整理土地33870畝，復墾5713畝，為城市和項目建設(shè)騰出建設(shè)用地指標4725畝。

工程試點暫停擴大

“萬頃良田建設(shè)工程”是以土地開發(fā)整理項目為載體，以實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，通過對田、水、路、林、村進行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，將農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)，騰出土地建設(shè)大面積、高標準農(nóng)田，實現(xiàn)居住集中、耕地連片。

江蘇省國土資源廳表示，實施該工程有利于解決耕地經(jīng)營分散、生產(chǎn)方式落后、村莊布局凌亂、戶均占地過大、保障水平較低等問題和矛盾；“是促進農(nóng)業(yè)由分散經(jīng)營向規(guī)模經(jīng)營轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的具體舉措?！?/p>

江蘇省國土資源廳副廳長楊維興此前接受媒體采訪時，再次詳細闡述了“萬頃良田建設(shè)工程”的四大效應(yīng)：一是增加了耕地數(shù)量，提高了耕地質(zhì)量；二是拓展建設(shè)用地空間；三是實現(xiàn)勞動力資源集聚；四是可以進一步挖掘和激發(fā)市場消費需求。

在這些效應(yīng)中，外界關(guān)注得更多的是土地問題，楊維興在談及第二大效應(yīng)時也做了詳細的解釋。

“相對城市土地資源十分緊缺的狀況，實行農(nóng)村土地整理，并開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，不失為一種高明之舉。向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，建公寓式住宅，可節(jié)約大量的建設(shè)用地。”楊維興說。

官方數(shù)據(jù)顯示，截至2011年2月，江蘇全省共批復47個“萬頃良田建設(shè)工程”試點項目，涉及土地89.83萬頃，計劃新增耕地面積13.56萬頃；通過此項工程，江蘇全省還可盤活建設(shè)用地9.71萬頃。

“江蘇經(jīng)濟社會發(fā)展對土地的需求量越來越大，而推動農(nóng)居由散到聚，至少可以節(jié)省70%的建設(shè)用地?！苯K省國土資源廳廳長夏鳴此前亦表示。

據(jù)測算，搬遷一個4000人的村，平均能夠掛鉤置換出700畝的用地指標，相當于一個縣1到2年的指令性建設(shè)用地計劃總量，這顯然能夠初步保障經(jīng)濟增長的用地。

官方數(shù)據(jù)顯示，在整個江蘇，到2010年10月前，已批準的省級試點工程共54個，規(guī)模102萬頃，新增耕地16萬頃，盤活建設(shè)用地11萬頃。

由于盤活的11萬頃土地可以直接用于城鎮(zhèn)建設(shè)用途，而能夠為地方政府越來越野心勃勃的新城規(guī)劃提供土地，因此這也得到了地方的支持。

以無錫市為例，當?shù)卦跓o錫新區(qū)建設(shè)了鴻山萬頃良田，并在惠山區(qū)設(shè)立了前洲、洛社萬頃良田工程。

2月13日，本報記者在無錫惠山區(qū)洛社現(xiàn)場看到，在與李金鏞故居相隔一段距離的地方，可以看到“搬新居百姓添歡喜，建新城洛社添活力”的戶外宣傳廣告，因萬頃良田工程搬遷的居民，很多都將到這里的集中區(qū)居住。

無錫市國土資源局規(guī)劃和耕保處處長孫電在當?shù)孛襟w上表示，“通過萬頃良田建設(shè)工程，尤其有一個抓手叫城鄉(xiāng)建設(shè)增減掛鉤，這個可以有效地盤活農(nóng)村的低效土地，來盤活存量土地，大家城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。

官方數(shù)據(jù)顯示，無錫的建設(shè)用地占無錫市的總面積接近30%，這個比例是聯(lián)合國研究機構(gòu)的一個警戒線，當一個地方建設(shè)用地超過30%，這個地方的生態(tài)將會受到一定的影響，而通過萬頃良田，經(jīng)過統(tǒng)籌手段可以不增加占比，卻擴大了建設(shè)用地的面積。

以無錫新區(qū)為例，本報獲得的《無錫新區(qū)萬頃良田工程簡報》顯示，通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可置換建設(shè)用地700畝左右。

就在該項目在江蘇熱火朝天開展的時候，2011年2月15日，江蘇省國土資源工作會議傳出消息，決定暫停擴大“萬頃良田建設(shè)工程”試點范圍。

本報記者試圖聯(lián)系江蘇省國土資源廳，了解工程暫停的原因，但沒有得到回復。

不過，從江蘇省國土廳在暫停該項目時發(fā)出的通知，要求對已經(jīng)批復和正在實施的試點項目，要全面組織一次“回頭看”。

“已有萬頃良田項目列入國家土地整治項目的，要進一步鞏固。同時，要嚴格規(guī)劃方案的審查和論證，對涉及村莊撤并的土地整理，必須充分尊重項目區(qū)農(nóng)民意愿，必須舉行聽證、論證，必須由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶自主決定，確保項目區(qū)農(nóng)民生活水平不降低，長遠生計有保障，身份變換得實惠?！币笕缡翘岢?。

這或部分揭示了江蘇省政府的部分擔憂。記者了解到，部分試點地區(qū)存在農(nóng)民搬遷意愿不足的情況，同時，農(nóng)民亦擔心被拆遷后存在收入降低等問題。

不過，部分基層政府仍然對萬頃良田工程有著自身的需求，且這種需求一直持續(xù)發(fā)酵。

據(jù)本報多方了解，“萬頃良田建設(shè)工程”從2008年9月份開始，僅僅到2010年，整個江蘇省共有13個省轄市53個縣(市、區(qū))正式向江蘇省國土資源廳提交了60個“萬頃良田建設(shè)工程” 試點申請，涉及土地總規(guī)模112.20萬頃。

之后又不斷有縣市向江蘇省國土資源廳提交申請，但截止到2011年2月，江蘇全省總共才批復了47個“萬頃良田建設(shè)工程”試點項目，涉及土地89.83萬頃。

如皋試點如何擺脫困境

在決定暫停試點范圍擴大后，江蘇省政府有關(guān)負責人要求，今后必須按照國務(wù)院要求，實施土地整治后，整理出的土地首先要復耕為耕地，新增建設(shè)用地指標優(yōu)先用于新農(nóng)村建設(shè)，經(jīng)批準少量新增建設(shè)用地指標可調(diào)整用于城鎮(zhèn)建設(shè)，但其土地收益必須全部返還農(nóng)村。

南京師范大學教授張小林對該項目曾提出自己的看法，其認為萬頃良田建設(shè)工程既推進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，又有助于解決過去農(nóng)民進城卻留不了城的難題，是一項有價值的探索。

這或是江蘇方面的初衷，事實上，在某市萬頃良田建設(shè)工程現(xiàn)場，一位當?shù)卮迕窬椭苯痈嬖V本報記者，“我覺得還挺不錯，畢竟我們這里主要不是靠農(nóng)業(yè)了”。

他家房子被拆遷后，當?shù)卣谝粋€名為“富民花園”給他安置了住房，他覺得還可以接受。

在“萬頃良田建設(shè)工程”試點推行兩周年之際，一位江蘇當?shù)氐牟块T領(lǐng)導發(fā)表了一篇文章，其中指出，“目前江蘇非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在農(nóng)村經(jīng)濟中的比重超過90%，大部分農(nóng)民已經(jīng)不是主要靠種地來增加收入、改善生活”。

政府將土地收益返回農(nóng)村似乎給了農(nóng)民以定心丸，然而，該建設(shè)工程在實施過程中也遇到了部分村民的不理解和反對。

事實上，在蘇南發(fā)達地區(qū)，這種現(xiàn)象比較明顯，但在蘇北，依靠農(nóng)業(yè)的人數(shù)仍然較多，且農(nóng)民將土地看成是自己保障的最后一塊根據(jù)地，所以拆遷等工作就較難。

不僅在蘇北，在蘇南欠發(fā)達地區(qū)也存在這種現(xiàn)象，因此擔憂拆遷后收入減少，對萬頃良田工程存在部分疑慮。

顯然，在建設(shè)萬頃良田工程的同時，要防止村民淪為弱勢群體。據(jù)本報了解，蘇州東渚、通安等地區(qū)已經(jīng)推行一種股份合作的方式來幫助當?shù)乇徊疬w戶致富。

具體路徑為：被拆遷戶將自己的安置房子按照2500元每平方米入股，依托蘇州西部生態(tài)城，合作社每年實現(xiàn)保底分紅，年收益率不低于8%。

這也意味著一個20萬的拆遷安置房，一旦入股的話，每年將有1.6萬的收入。

業(yè)內(nèi)人士說，這不失為一種有效地保障村民經(jīng)濟權(quán)益的手段。而對于地方政府而言，在發(fā)展地方經(jīng)濟和尊重村民土地財產(chǎn)權(quán)及收益之間如何尋找平衡，成為解決如皋試點困境的關(guān)鍵。

(應(yīng)當事人要求，張鵬是化名)

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