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2012年07月31日09:36 | 中國發(fā)展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

在歷時八年的爭議后，收入分配體制改革總體方案將在今年10月底推出

近日，《財經》記者從不同部委的消息源獲悉，原定于6月底出臺的《收入分配體制改革總體方案》(下稱《方案》)將推遲到今年10月底出臺。國家發(fā)改委已經完成了《方案》初稿的起草工作，目前正在深入征求部級以上官員對《方案》的意見。

7月14日，國務院總理溫家寶在成都主持召開五省區(qū)負責人經濟形勢座談會時強調，發(fā)展經濟的根本目的在于改善民生、增進人民的福祉。要深化收入分配制度改革，努力增加人民收入。

此前，在于7月9日和10日的中南海經濟形勢座談會上，溫家寶表示，穩(wěn)增長不僅是當務之急，而且是一項長期的艱巨任務。其中，促進消費，被定為穩(wěn)增長的重要舉措。

今年上半年，全國財政收入增速下滑至12.2%，其中，稅收收入僅增長了9.8%，增速回落19.8%。與此相呼應的是，地方政府性基金本級收入同比下降了23.3%，其中國有土地使用權出讓收入減少27.5%。種種跡象表明，投資對經濟的拉動作用正在減弱，“擴內需”將在“穩(wěn)增長”過程中起到更為重要的作用。而“擴內需”的關鍵在于提高居民消費能力，提高消費的突破口則在于收入分配改革。

10月出臺

歷時八年起草的《收入分配體制改革總體方案》，為何遲遲不能出臺？

在談到《方案》推遲出臺的原因時，有關人士表示，現有《方案》內容尚未最終成熟，有關部委對《方案》的意見還沒有得到統一；另外，中央也擔心在十八大召開前公布方案，有可能引發(fā)社會各界的廣泛討論，不利于為十八大召開營造一個和諧的社會環(huán)境。

6月1日，國家發(fā)改委有關負責人向全國人大財經委匯報了《方案》制定的進展情況，人大財經委委員們在聽取匯報后認為《方案》還不成熟，并提出了較多的意見和建議。會后，全國人大黨委行文要求發(fā)改委加緊《方案》的起草工作。

在此之前，發(fā)改委在三四月間就《方案》再次征求了各有關部門的意見，并擬定了22個事關收入分配改革的關鍵問題，每個相關部委大約就其中的三個到四個問題提出了意見和建議。

根據國務院在3月22日頒布的《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，負責深化收入分配制度改革的部門包括：發(fā)改委、財政部、民政部、人社部、央行、國資委、稅務總局、統計局等。

參與發(fā)改委《方案》征求意見的部委人士表示，各部門對收入分配改革的意見分歧依舊較大，其中以財政部和國資委較為突出。

收入分配體制改革方案的起草工作正式啟動于2004年，由發(fā)改委就業(yè)與收入分配司負責具體的起草工作。在這之后，發(fā)改委在2007年至2009年間，先后就《方案》起草舉辦了六場意見征求會議，并在2010年初將《方案》上報國務院，但《方案》不久后就被國務院退回，國務院要求發(fā)改委繼續(xù)對《方案》進行修改完善。2011年12月，發(fā)改委再次將《方案》上報國務院，但仍未獲得國務院通過。

有關官員透露，目前的《方案》共涉及十大問題，主要包括居民收入在國民收入分配中的比重、工資正常增長和最低工資標準、國有資本經營預算與收益分享制度、公共資源出讓收益的全民共享機制、高收入者的稅收調節(jié)、國有企業(yè)金融機構高管人員薪酬管理以及公務員津貼補貼和事業(yè)單位績效工資等。

一些參與《方案》征求意見的官員和學者評價，與2010年被國務院退回修改的方案類似，現有《方案》依舊側重于收入分配改革的思路和路徑的闡述，缺少具體操作層面的措施。

有關人士建議，《方案》不應僅局限于收入分配改革的原則方向闡述，而是應該“虛實結合”，做幾件著力解決老百姓較關注的有重要切身利益問題的事情，如提高扶貧標準、大幅度提高農民在土地增值收益中的分配比例、合理提高社會保障標準等。還應該做一兩件無大分歧、有把握的調整既得利益的“難事”，如增加資源配置制度的公平性，進一步提高國有企業(yè)稅后利潤分享比例等。

在呼吁《方案》增加更多的具體舉措的同時，上述官員和學者也對目前局面表示理解，因為如果將政策具體化，勢必會涉及相關部門的管轄權和部門利益，比如提高社保等民生投入，對企業(yè)和個人減稅等舉措，得到人社、民政和工信等部門的贊同，而財稅部門強調財政支付能力有限；又如財政等部門贊同增加國企利潤的上繳比例，但國資委和一些央企對此并不認同。因此，《方案》只好僅作出原則性的規(guī)定。

財稅增減賬本

稅收和財政政策，是調節(jié)收入分配的重要手段。其中，“結構性減稅”可以直接降低個人和企業(yè)的稅收負擔，從而增加低收入者的收入。

由于中小企業(yè)是廣大低收入勞動者的主要就業(yè)部門，為了提高這部分勞動者的收入，國務院已經連續(xù)幾年對中小企業(yè)實施稅費減免。

不過，參與發(fā)改委征求《方案》意見的學者表示，財稅部門對“結構性減稅”是“說的多，做的少”，減稅對收入分配的實際作用并不會有多大。這是因為中央近幾年給財政部定的工作目標都是財政增收20%，特別是今年土地出讓收入已經呈現出了下滑趨勢，各地財稅部門正在加強稅費征收。另外，“結構性減稅”也會增加企業(yè)稅負，如“營改增”就會增加部分企業(yè)的稅負。

考慮到個人所得稅是稅收調節(jié)收入分配的重點，全國人大常委會在給中央的調研報告中建議，應根據納稅人的基本生活費用、婚姻狀況、贍養(yǎng)人口數量、實際負擔能力等因素，合理確定扣除標準，并根據物價水平的變動，及時對其進行指數化調整。未來還應逐步確立以家庭作為納稅申報主體，綜合考慮家庭人口數量和支出情況合理確定個稅扣除標準，進一步公平稅負。

政府、企業(yè)、居民之間的分配懸殊，蘊藏著國民收入分配最大的不公。其中，又以財政用于民生的比例偏低最為突出。

根據財政部財政科學研究所所長賈康的研究，中國2010年全部基本民生支出占財政總支出的比重為40.61%，高于美國1962年的水平(33.13%)，略低于1970年的水平(42.72%)；與歐洲高福利國家相比，中國目前基本民生支出與英國1929年相當(39.75%)、略高于德國1913年的水平。他認為，中國壓縮“行政成本”的空間較大。

有關部委的學者據此建議，要減少“三公”消費，在《收入分配體制改革總體方案》中應明確限制行政支出的比例，要明確規(guī)定社保和民生支出的比例，并將行政開支和基本建設開支從民生支出中剔除出去。并完善預算決算公開制度，將民生支出和行政支出分項列出，便于公眾的監(jiān)督。

社會保障可以起到縮小收入差距的作用。然而，全國人大調研發(fā)現，當前的社會保險覆蓋面較窄、保障標準較低，這也加劇了收入分配的不公，例如城鄉(xiāng)之間、企業(yè)事業(yè)之間、職工和居民之間還存在著“雙軌制”甚至是“多軌制”的情況。在不少地區(qū)，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金僅有機關事業(yè)人員退休金的三分之一至五分之一。

目前，多數部委均認為，財政應加大對社保民生的投入，以較大幅度提高居民轉移性收入。

中國勞動學會副會長兼薪酬專業(yè)委員會會長蘇海南建議，應該在《方案》中明確規(guī)定社會保障支出在財政支出中的比例，如12%，并規(guī)定隨著財政收入的逐步提高，相應提高此一比例。蘇海南強調指出，中國還不是福利國家，不存在歐洲高福利國家把老百姓“養(yǎng)懶了”的問題。

國企利潤上繳攻堅

提高國企特別是壟斷央企的利潤上繳比例，限制國企高管和部分員工過高的薪資水平，也是收入分配改革的長期難點和焦點問題。

在這方面，中央已經在多個文件中確定了改革的方向，即要健全國有資本經營預算與收益分享制度，提高國有資本收益用于社會公共支出的比重。嚴格規(guī)范國有企業(yè)、金融機構高管人員薪酬管理，改革國有企業(yè)工資總額管理辦法，加快建立統一規(guī)范的企業(yè)薪酬調查和信息發(fā)布制度。

目前，大多數部委均贊同《方案》應規(guī)定通過較加大幅度提高國有企業(yè)利潤上繳比例，以彌補社會保障等民生開支的資金缺口。

官學兩界人士普遍認為，國有資本收益收繳力度過小，上繳基數和比例過低。2009年國企實現利潤1.3萬億元，2010年國企盈利近2萬億元，同比增長37.9%，利潤上繳比例應為5%-10%，但2009年的上繳比例僅為6%左右，2010年更是降至2.9%。而目前上市公司向股東分紅的平均比例在40%左右。在其他一些國家，國有企業(yè)上繳的紅利一般為盈利的三分之一至三分之二，有的甚至高達盈利的80%-90%。

賈康表示，國有企業(yè)導致收入不公的另一個問題是，企上繳的紅利目前主要在央企體系內部轉移，沒有明顯惠及民眾。《2011年預算執(zhí)行情況與2012年預算報告》顯示，2011年中央國有資本經營收入總量為800.61億元，支出769.54億元。其中，723.6億元又以各種名目返回給了央企，而調入公共財政預算用于社會保障等支出只有40億元，僅占國有資本經營支出的5.2%。

有關部委的學者建議，《方案》應明確規(guī)定將國有企業(yè)利潤上繳的比例提高到50%以上，還要明確國有資本經營預算要直接納入公共預算，并且只能用于社會保障和民生支出。

不過，這些建議都遭到了國資委和央企的抵制。國資委有關官員認為，國有資本收益的收取比例，需要根據國有企業(yè)改革的實際情況綜合考慮，現階段不宜過高。

此外，近些年來，部分央企負責人的天價年薪，以及部分國企員工偏高的薪資和福利水平，不但加劇了收入差距，也增加了社會公眾的不滿情緒。

針對該問題，蘇海南建議，應堅決落實“國企高管薪酬管理辦法”即《關于進一步規(guī)范中央企業(yè)負責人薪酬管理的指導意見》和財政部發(fā)布的《關于國有金融機構高管人員薪酬分配有關問題的通知》的規(guī)定。在管好央企高管薪酬的同時，還要管好地方企業(yè)和央企的二三級企業(yè)高管的薪酬。

蘇海南表示，對公益性的國企高管，應視為準公務員，其薪酬應限定在同地區(qū)公務員年薪的2倍到3倍。對競爭性國企高管，應準市場價。還要監(jiān)管非國有控股上市公司高管的薪酬，要健全和細化上市公司內部制衡機制，不能讓上市公司的高管自定工資，可以考慮賦予小股東對持股企業(yè)高管薪酬的發(fā)言權。

不過，有關部委在征求央企和國有金融企業(yè)高管對國企高管薪酬管理辦法的意見時，遭到了一些部級高管的強烈反對，指責限制國有企業(yè)，特別是國有金融企業(yè)高管薪酬的做法是嚴重違反市場經濟規(guī)律。

國資委的一些官員也不贊成降低央企高管薪酬。他們認為，在2009年央企主要負責人的平均年薪與企業(yè)在職職工平均工資的倍數，就從2003年的高于14倍，縮小到12倍左右，已經符合國務院六部委下發(fā)的《關于進一步規(guī)范中央企業(yè)負責人薪酬管理的指導意見》的要求。2010年央企主要負責人的平均薪酬水平為65萬元左右。因此，央企不存在“天價年薪”的問題。

結構性難題

公務員的收入一直是社會關心的話題，國務院在3月18日發(fā)布的《國務院批轉發(fā)展改革委關于2012年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中指出，應規(guī)范公務員津貼補貼制度，研究地區(qū)附加津貼制度實施方案。

全國人大財經委在今年所做的收入分配改革調研中發(fā)現，公務員的收入包括工資和補貼，其中工資部分全國各地方基本一致，但不同地區(qū)間公務員的補貼標準差距較大，部分經濟欠發(fā)達地區(qū)的基層公務員收入水平較低。因此，人大財經委有關官員建議，應規(guī)范公務員的補貼標準，縮小經濟發(fā)達地區(qū)和落后地區(qū)公務員補貼的差距。

有關學者表示，部分貧困地區(qū)基層公務員的收入的確不高，但提高這部分公務員的收入，也要面對較大的輿論壓力。而要想縮小地區(qū)差距，規(guī)范補貼，勢必要遭到發(fā)達地區(qū)公務員的反對。

一些學者認為，造成中國收入差距的最主要原因在于城鄉(xiāng)收入差距。而城鄉(xiāng)二元結構是城鄉(xiāng)差距的根源，這是結構性問題，僅靠收入分配改革很難奏效，收入分配改革無法改變城鄉(xiāng)二元結構，也就無法縮小橫亙在城鄉(xiāng)間的巨大收入鴻溝。

中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇指出，國企利潤上繳只能部分解決國企和公眾之間的分配公平問題，以目前的國企利潤總額來看，即便將國企利潤全部上繳，對于整個收入分配的作用有限。同理，稅收調節(jié)收入分配的效果也是有限的。這是因為對基尼系數貢獻最大的是城鄉(xiāng)差距，比重在60%左右。周天勇測算，當前的城鄉(xiāng)收入差距高達3∶1，基尼系數超過0.5。但如果沒有城鄉(xiāng)差距，城市和農村內部的基尼系數就會分別降為0.4以內和0.35左右，全國的基尼系數則可控制在0.38以內。

不少學者認為，城鎮(zhèn)化將在農民增收、縮小城鄉(xiāng)差距方面發(fā)揮重要作用。如蘇海南通過研究得出，城鎮(zhèn)化率每提高1%，農民可以間接增收3%－4%。目前，中國城鎮(zhèn)化率在50%左右，按照國際上城鎮(zhèn)化率75%左右的水平，中國還有20個百分點可以提高。據此，農民可以從城鎮(zhèn)化的過程中增收60%左右。

但是，周天勇并不認可這種計算。他認為，城鎮(zhèn)化不是短期內可以完成的，城鎮(zhèn)化轉移出來的都是年輕勞動力，50歲、60歲后的農村人口是轉移不出來的。

此外，縮小城鄉(xiāng)差距，靠農民增收也是行不通的?！胺N一年的地，還不如進城端一個月的盤子，你說農民怎么選擇？”周天勇表示，城鄉(xiāng)差距是結構性的問題，不可能通過收入分配改革加以解決，只能隨著時間的推移，新生的年輕人大多向城市轉移，農村老年低收入人口逐漸消亡。

【作者：《財經》記者 王畢強】

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