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2012年08月20日09:26 | 中國發(fā)展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

新型城鎮(zhèn)化改革方案正進入決策層視野。今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮(zhèn)化專題調研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調研，目前調研報告已完成初稿，在經國家發(fā)改委審核討論后，將適時報給國務院。

《財經國家周刊》記者了解到，這份報告就未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及方向等問題提出了諸多規(guī)劃，“新型城鎮(zhèn)化”是其中的關鍵詞。

從調研組的設置規(guī)格上亦不難看出，決策層對此次調研頗為重視。包括國土資源部、農業(yè)部、公安部和交通運輸部等眾多中央部委參加。綜合來看，調研課題涉及農民工融入城市的成本、城市綜合交通網絡建設、支撐中國未來城鎮(zhèn)化的土地資源及能源供應量、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動，以及戶籍制度改革等社會關注的焦點、難點問題。

值得關注的背景是，今年以來，在外部需求萎縮的背景下，擴大消費再次被提上日程。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在國內外多個重要場合指出，城鎮(zhèn)化是內需最大的潛力所在，是經濟結構調整的重要依托。

中國選擇什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和路徑，將對未來10年甚至更長時間的中國經濟產生巨大影響，也會影響到相關公司的業(yè)績和戰(zhàn)略調整。目前已有部分房地產上市公司圍繞國家城鎮(zhèn)化未來的規(guī)劃開展對應的發(fā)展研究。

“未來的改革導向，重點還是以人為本，而不是以物為主的城市發(fā)展規(guī)劃。如果通過改革使這些人的消費潛能完全釋放，則城鎮(zhèn)化對中國經濟增長的貢獻還將增加至少1-2個百分點。”國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在接受本刊記者專訪時說。

“人的城鎮(zhèn)化”滯后

2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總人數的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數以億計的農民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。

在中國人民大學經濟學院教授陶然看來，中國當前的城市化模式是“在農民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農村”。

2010年，中國舉家遷徙的農民工總量已達3071萬人。這些農民工大多是跨區(qū)域落戶，處于“半市民化狀態(tài)”。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導致這些已進城和將進城的農民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對經濟和社會發(fā)展極為不利。

由于缺乏對在城市居留的長久預期，農民工消費、儲蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資，收入提高乃至消費模式提升。

專家告訴記者，中國提高城鎮(zhèn)化質量，其中涉及2.11億農民工和7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業(yè)制成品消費和其他基礎設施消費，可釋放的消費潛力巨大。

專家調研發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化進程中不僅“人”面臨著不平等權利問題，不同規(guī)模和級別的城市也存在發(fā)展權不平等問題。一個重要表現(xiàn)，是高等級的城市利用行政手段來集中資源，然后建立一個高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標準。這種形態(tài)和標準的城市不是為農民進城服務，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。

在李鐵看來，城鎮(zhèn)化實質就是讓一部分農民進城，更重要的是通過進城農民的就業(yè)和收入結構的改變，使他們能有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。“要給予所有進城的農民自由的遷徙權和選擇權，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點?！?/p>

戶改遭遇市長反對

國家城鎮(zhèn)化專題調研組在全國不同城市調研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。

從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國務院文件《關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴《財經國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。

在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農業(yè)人口。

在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經濟原因。最顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮(zhèn)化，最重要的是重塑地方財源。

地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務，三是金融貸款。其中土地出讓金是最重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。

然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎設施和社會公共服務的供給壓力也相應增大。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。

目前，隨著中央調控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業(yè)投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看對于提振經濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業(yè)，就會增加更多的公共收入負擔。“這將是未來所有城市都將出現(xiàn)的一個問題。”

土改切入點

中國城鎮(zhèn)化率快速提升是強力低成本推進的結果，目前的城鎮(zhèn)化進程是一個典型的粗放型模式。這種低成本體現(xiàn)在勞動力成本低、土地成本低、公共服務質量低、基礎設施建設低等方面。

黃小虎認為，城市土地外延擴張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度有直接關系。城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎設施建設資金，開發(fā)商則獲取土地增值收益，實現(xiàn)暴利，而擁有土地所有權的農民卻不能平等分享土地增值收益。現(xiàn)行征地制度加劇了政府的短期行為，導致城市用地的粗放利用，并加劇了社會矛盾。

正因如此，專家的普遍共識是如果將“以人為本”確立為新型城鎮(zhèn)化的方向和原則，改變現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。

這已經引起了決策層的重視?！敦斀泧抑芸酚浾吡私獾?，上述極有可能在十八大后推進的城鎮(zhèn)化改革建議案中，除了強調積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，加快農民工市民化進程，推進城鎮(zhèn)行政管理體制改革外，加快土地制度改革也被放在了顯著的位置。

土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。同時完善農村集體土地征收辦法，提高農民在土地增值中的分配比例，規(guī)范政府的征地行為等等。

此外，允許農民或集體經濟組織在符合規(guī)劃的前提下，利用自有集體建設用地使用權，以出租、入股、委托經營等方式參與城鎮(zhèn)經營型項目的開發(fā)；制定集體建設用地流轉收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是近年來備受業(yè)界關注的改革熱點。

李鐵指出，征地制度改革就是要提高農村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農民自己的口袋。

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