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2014年01月16日10:05 | 中國發(fā)展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

2013年7月3日，國務院常務會批復了“建立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)”(以下簡稱“上海自貿區(qū)”)的總體方案；8月27日，中央政治局會議強調“建立中國(上海)自由貿易試驗區(qū)，是黨中央從國內外發(fā)展大勢出發(fā)，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，在新形勢下推進改革開放的重大舉措，對加快政府職能轉變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進貿易和投資便利化，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗，具有重要意義”。自此，以上海自貿區(qū)為抓手的新一輪“以開放促改革”的序幕已經拉開。

此輪改革貫徹著頂層設計與“摸著石頭過河”相結合的機理，既有著對中國未來發(fā)展各方面情勢和期待的認識，又有著以實踐為基點的考量，是自1979年后35年來再次釋放改革紅利的重大舉措。它不僅直接關系著上海的國際貨運物流業(yè)中心和國際金融中心的建設步伐，也不僅直接關系著全國經濟和金融的未來發(fā)展態(tài)勢，而且關系著全球經濟的未來發(fā)展格局，至關重要。

中共中央十八屆三中全會決定中指出：“建立中國上海自由貿易試驗區(qū)是黨中央在新形勢下推進改革開放的重大舉措，要切實建設好、管理好，為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗”。如何鏈接上海自貿區(qū)在制度和體制機制方面由開放促改革所引致的各種效應，是一個剛剛破題、有待實踐探索且極為復雜的論題。

上海自貿區(qū)體制機制改革的新定位

對中國來說，以開放促改革已有30多年歷史。1980年，五屆全國人大批準設立深圳、珠海、汕頭和廈門等經濟特區(qū)，就已邁開以開放促改革的步伐。在30多年間，全國各地先后設立了眾多享受某些優(yōu)惠政策的各種各樣的試驗區(qū)，其中包括保稅區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、綜合改革試驗區(qū)和金融綜合改革試驗區(qū)等等。如果說，上海自貿區(qū)的改革開放依然重復這些試驗區(qū)走過的路徑，那么，它至多只是使中國在各種試驗區(qū)的基礎上又多增了一個試驗區(qū)，由此，設立與不設立這個自貿區(qū)對中國經濟的進一步發(fā)展大致上可以說“無關大局”。要使得上海自貿區(qū)的設立和日后運作能夠成為推進改革和提高開放型經濟水平的“試驗田”，上海自貿區(qū)就必須在體制機制改革方面有新的突破創(chuàng)新，由此，明確定位就成為萬事之先的論題。

“以開放促改革”的一個主要含義是，運用開放所帶來的國際要求推進國內的體制機制調整，使其更加適合市場經濟的規(guī)則。始于1978年末的中國體制機制改革，大致上可分為三個層面：第一層面是與體制機制直接相關的制度改革。這一改革的直接表現(xiàn)方式是，一系列受到計劃經濟制約(或影響)的具體制度(包括法律、法規(guī)和部門規(guī)章等)，按照市場規(guī)則的要求進行重新調整。這一調整的核心問題是，處理好政府與市場的關系，即凡是可由市場解決的問題交給市場解決；政府部門的職能在于依法行政、提供公共服務，解決好市場失靈和市場不能解決的問題。第二層面是與資源配置相關的改革。第三層面是與突破某個特定政策限制相關的改革。

與體制機制直接相關的制度創(chuàng)新(即前述第一層面)應是上海自貿區(qū)的基本定位。內在機理是，體制機制改革的過程就是解放生產力、重新進行資源配置的過程。改革紅利將在這個過程中釋放和創(chuàng)造。對建立上海自貿區(qū)而言，要發(fā)揮“推進改革和提高開放型經濟水平的‘試驗田’，形成可復制、可推廣的經驗，發(fā)揮示范帶動、服務全國的積極作用，促進各地區(qū)共同發(fā)展”的功能，也只能首選以體制機制改革為建設的重心。毋庸贅述，對上海自貿區(qū)而言，首要問題不是爭取多少政策上的優(yōu)惠，而應是全力展開制度創(chuàng)新。

由于上海自貿區(qū)以4個保稅區(qū)為基礎建立，保稅區(qū)制度屬于現(xiàn)存狀態(tài)，同時，上海自貿區(qū)不可能完全實行類似于中國香港、新加坡等的自由港制度，所以，從與體制機制直接相關的制度改革看，可選擇的范圍只能在以保稅區(qū)為下限、以自由港為上限的制度區(qū)間內。

在探索上海自貿區(qū)體制機制改革之中，有三個因素有著至關重要的影響：第一，上海經濟社會發(fā)展中的體制機制改革。上海經濟社會發(fā)展中的體制機制改革狀況必然制約著自貿區(qū)體制機制在制度層面上的形成。第二，中國經濟社會發(fā)展中的體制機制改革。自貿區(qū)的許多制度不可能完全游離于國內體制機制，國內的體制機制狀況將制約著上海自貿區(qū)的各項制度。第三，國際規(guī)則的變化。自2008年美國金融危機爆發(fā)后，全球經濟金融格局發(fā)生了重大變化，美國對現(xiàn)有的國際經濟關系并不滿意，由此，提出了“跨太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴關系協(xié)定”(T PP)、“跨大西洋貿易和投資伙伴關系協(xié)定”(T T IP)和“服務貿易協(xié)定”(T ISA )等新規(guī)則。這些貿易協(xié)定還在形成過程中，一些具體條款尚未成型，由此，將影響到上海自貿區(qū)的體制機制改革在制度上準確定位。在這些因素的制約下，上海自貿區(qū)體制機制的選擇和定位就不再簡單是28 .78平方公里之內的事，它將不同于國際上任何一個自貿區(qū)，帶有明顯的中國特色。

鏈接自貿區(qū)的金融發(fā)展

從各國和地區(qū)的自貿區(qū)來看，為了便于自由貿易和自由投資，可以說，在自貿區(qū)內金融服務業(yè)全面開放。

國務院批準的總體方案中指出了上海自貿區(qū)在金融方面展開制度創(chuàng)新的幾個相互關聯(lián)的關鍵性要點：第一，加快探索資本項目可兌換。對中國而言，經過30多年的改革開放，資本項目中的大多數項目已經開放，尚未開放的項目主要集中在“金融項目”方面，具體內容包括金融產品的發(fā)行和交易。第二，金融服務業(yè)全面開放。這實際上意味著在金融機構設置、金融產品發(fā)行和交易、金融市場運作等方面不再實行中國境內長期存在的審批制，由此，在客觀上要求已習慣于以審批制為基礎的金融監(jiān)管理念的全面轉變。第三，推進政府管理由注重事先審批轉為注重事中、事后監(jiān)管。第四，逐步允許境外企業(yè)參與商品期貨交易。這實際上意味著，逐步探索自貿區(qū)內的境外企業(yè)介入到中國境內的商品期貨交易。由此，自貿區(qū)內外的鏈接就成為一個需要認真研究探討之事。第五，建立試驗區(qū)金融改革創(chuàng)新與上海國際金融中心建設的聯(lián)動機制。上海自貿區(qū)并非一個完全封閉的試驗區(qū)。對中國而言，建立這一自貿區(qū)的真實含義，不在于增加多少的貿易量和引進多少外資，更重要的功能在于，全面推進“以開放促改革”的進程，強化中國經濟運行中的體制機制創(chuàng)新。要做到這一點，首先自貿區(qū)內所形成的體制機制創(chuàng)新應在上海經濟金融運行中逐步展開，由此，聯(lián)動機制的設立必不可少。

上海自貿區(qū)的運作和發(fā)展面臨著一對矛盾：一方面自貿區(qū)的地理范圍已經界定，幾乎不可能將它延伸到整個上海(更不可能將自貿區(qū)擴大到中國全境)，由此，自貿區(qū)內實行的各項自由化制度帶有明顯的“境內關外”特征；另一方面，自貿區(qū)內實行的這些自由化制度又必須“形成可復制、可推廣的經驗”，以發(fā)揮示范帶動效應和服務于全國的效應。要破解這一矛盾，既需要在制度創(chuàng)新中細化相關條款和流程，又需要充分利用現(xiàn)代信息技術和互聯(lián)網技術，以達到地理空間不突破但各種交易卻能夠有效拓展到上海范圍的效應。

以轉變觀念為先導的上海自貿區(qū)創(chuàng)新

如果說市場鏈接是發(fā)揮上海自貿區(qū)功能的重要機制的話，那么，在上海自貿區(qū)建立乃至今后相當長一段時間內，更重要的將是思想觀念的轉變。中國的改革開放起步于思想解放，上海自貿區(qū)的建設也將以解放思想為先導。這種解放思想直接決定著上海自貿區(qū)的試驗什么、如何試驗、試驗速度和試驗成果。事實上，自貿區(qū)的模式已經提供了解放思想的依據，它具體地表現(xiàn)在三個方面：

第一，負面清單機制。負面清單機制，是指凡是針對外資的與國民待遇、最惠國待遇不符的管理措施、業(yè)績要求、高管要求等方面的管理措施均以清單方式列明，以規(guī)范自貿區(qū)內的各種商業(yè)和非商業(yè)的活動。它的實際含義是，只要不屬于負面清單范疇內的經濟社會行為均屬合法行為，即“法無禁止皆可為”，均應受到法律的保護。在實行負面清單機制中貫徹著三個理念：其一，無罪推定的法治理念。在中國的行政機制中長期貫徹著“有罪推定”的理念，這是引致審批制盛行的一個觀念上成因。其二，依法行政的理念。在中國實踐中，行政部門常常既是規(guī)則制定者又是規(guī)則的執(zhí)行者，由此，依法行政在許多場合成為依行政部門立規(guī)展開行政活動，市場主體對此陷于無奈境地。負面清單機制，將行政部門管理限定在負面清單之內(所列負面清單的事項應具有充分理由)，由此，限制了行政管理部門運用行政權力自我立規(guī)的行為。其三，創(chuàng)新理念。在中國，金融產品創(chuàng)新受到體制機制的嚴重制約。只有在金融監(jiān)管部門認同的條件下，新的金融產品才可能問世。但負面清單機制與此不同，只要未列入負面清單范疇的金融產品，均可以直接面世，不需要再經過行政監(jiān)管部門的批準，由此，將引致金融監(jiān)管機制和金融市場主體的創(chuàng)新理念的轉變。

第二，準入前國民待遇。在加入世貿組織以后，中國對外商投資企業(yè)實行了國民待遇，但這種國民待遇適用于投資建立之后的階段。與此不同，準入前國民待遇則將國民待遇延伸至投資發(fā)生和建立前的階段，這是開放經濟中的投資體制的特點。它意味著，不再是按照我們自己的標準和要求進行國際接軌，而是接受國際通行規(guī)則，由此，將引致兩個方面的觀念轉變：其一，變本土觀念為國際觀念。在實行“準入前國民待遇”的條件下，入住上海自貿區(qū)的外資企業(yè)和金融機構，原先曾獲得何種國民待遇，上海自貿區(qū)就應給予這些待遇。其二，全球觀念。盡管2001年中國進入了世貿組織，在“狼來了”的呼聲下曾有過一陣緊張，但畢竟外資進入中國需要遵守中國規(guī)則，所以，10多年來處于一種有驚無險的市場格局中。上海自貿區(qū)的建立在客觀上要求突破這種非全球眼光的經營運作，要求中資企業(yè)真正進入全球市場競爭，由此，要求將眼光放到國際競爭之中。

第三，金融根植于實體經濟。長期以來，在中國形成了一種外植型金融格局，它的突出特點是，實體經濟部門的企業(yè)和居民嚴重缺乏金融選擇權，金融運作的權利為金融機構和金融監(jiān)管部門所控制。但在市場經濟發(fā)達的國家和地區(qū)內，實體經濟部門從來就沒有喪失過金融權，內生型金融長期存在。由此，在上海自貿區(qū)建立過程中，行政管理部門和中資金融機構將面臨從外植性金融向內生性金融的觀念轉變。幾個重要的實例是：供應鏈金融并非由金融機構給供應鏈上的每家(或主要企業(yè))提供“一對一”的金融服務而形成，它實際上是由供應鏈中的核心(或主干)企業(yè)給上下游企業(yè)提供金融服務所形成；消費金融并非由銀行提供信用卡而形成，它實際上是由商家給顧客提供商業(yè)信用卡所形成；實體企業(yè)進行長期投資所需資金不應由商業(yè)銀行貸款提供，而應通過發(fā)行債券解決；如此等等。由此，在上海自貿區(qū)的金融市場實驗中，各種金融運作將與中國境內形成相當大的反差。要適應這種反差，首先需要了解國際金融運作的規(guī)則和特點，實現(xiàn)觀念上的轉變。

(作者為中國社科院金融研究所所長)

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