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2012年09月28日14:25 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

白云區(qū)鐘落潭鎮(zhèn)雄偉村某工廠排污口污染嚴重。 丁玎 攝

后日，備受關注的《環(huán)境保護法修正案（草案）》將結束一個月的公開意見征集。歷經(jīng)17年醞釀，在現(xiàn)行環(huán)保法實施23年后，新《環(huán)保法》終于在千呼萬喚中露出修改后的初容。

不過從記者了解到的不少公眾、學者對草案的反饋來看，新《環(huán)保法》仍未如人們所預期，特別是對公眾環(huán)境權益、環(huán)保公益訴訟、排污許可等重要環(huán)境保護制度未能在條文中有所體現(xiàn)普遍感到遺憾，與新修訂的民事訴訟法中關于“公益訴訟”的規(guī)定也存在銜接不暢的問題。

據(jù)南方周末最近一項調(diào)查，超過1/3的受訪者對草案并不滿意，認為諸多關鍵問題未有涉及，有的甚至認為浪費了一次修訂機會。調(diào)查中被認為最當列入草案的是“明確環(huán)境公益訴訟的主體”，“明確公眾環(huán)境權”兩項內(nèi)容，均屬于公眾環(huán)境參與的領域。

專家稱，若此次未修訂，下次修訂估計得等到10年之后，我國嚴峻的環(huán)境現(xiàn)況已等不起。

政府責任突出，公眾參與稍嫌不足

我國現(xiàn)行的環(huán)保法修訂于1989年。經(jīng)過多年實踐，其帶有計劃經(jīng)濟色彩，與后期制定的單項法律（如大氣污染防治法等）不銜接等弊端日益凸顯。二十多年來，要求修訂的呼聲不斷。

今年8月底，千呼萬喚始出來的《環(huán)境保護法修正案（草案）》在十一屆全國人大常委會第二十八次會議初次審議后，隨即在中國人大網(wǎng)公布，向社會公開征集意見。

不過從目前記者了解到的反饋來看，不少公眾學者對草案存在異議。

“公眾環(huán)境權益”曾是啟動修訂時提及的八項重點制度之一，知情權、表達權、監(jiān)督權和參與權都是環(huán)境權的體現(xiàn)。多位學者認為，如果一開始就讓公眾參與，知情并表達意愿，就會避免出現(xiàn)許多突發(fā)環(huán)境事件處理不當引起的群體事件。可惜環(huán)境權，或是更直接的加強公眾參與都沒有列入草案。

“假如當前立法難有突破，則修法時機尚未成熟，不如暫時擱置修法進程。”本月，多個環(huán)保組織和業(yè)內(nèi)專家、媒體參與的《環(huán)境保護法》修改研討會上，大部分與會者傳遞出這樣的呼聲。

“企業(yè)環(huán)境責任并沒有得到嚴格限制，連最起碼的排污許可制度都沒有了，社會力量參與環(huán)境保護基本忽略”，在會上，中華環(huán)保聯(lián)合會法律中心督察訴訟部部長馬勇如是評價修正案。有環(huán)保組織負責人也建議，要改變“企業(yè)污染，政府買單，公眾受害”的惡性循環(huán)，公眾環(huán)境參與、企業(yè)信息公開必不可少，例如PM2.5空氣質(zhì)量信息向公眾公布，就有力地提高了政府、企業(yè)對治理空氣污染的積極性。

近年來，紫金礦業(yè)污染、康菲漏油、云南曲靖鉻污染等突發(fā)環(huán)境事件不但影響群眾生活與生態(tài)，后續(xù)曠日持久的索賠難，企業(yè)責任難以追究到位的情況，更使人們對環(huán)保法的修訂帶來期盼。

但修訂案似乎在這方面與預想有距離。根據(jù)南方周末發(fā)起“我為環(huán)保法提建議”問卷調(diào)查，75％的受訪者認為，《環(huán)保法》修訂的最迫切任務是“為公眾行使有關環(huán)境的知情權、表達權、監(jiān)督權和參與權，提供制度保障和訴訟權利”。對于“已列入草案的內(nèi)容，應做更細致規(guī)定的（多選）”選項中，有61.1％受訪者選擇“環(huán)境信息公開”，而在增加列入草案的內(nèi)容中，明確公眾環(huán)境權、明確環(huán)境公益訴訟的主體為最多選擇的兩項，分別占57.4％和69.8％。

與公眾參與被旁落相比，政府責任在此次修訂中著重被強調(diào)。全國人大環(huán)境與資源保護委員會主任委員汪光燾在作環(huán)境保護法修正案草案的說明時表示，這次修訂的亮點之一，是突出強調(diào)政府責任、監(jiān)督和法律責任。

草案將現(xiàn)行環(huán)保法中僅有的一條原則性規(guī)定擴展為“監(jiān)督檢查”一章，增加規(guī)定了“環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”，政府還應定期向人大報告環(huán)保工作。草案還完善了“法律責任”一章的內(nèi)容，重點補充了依法追究相關行政機關及其責任人和國家工作人員法律責任的規(guī)定。

專家評價道，近些年，涉及環(huán)境與資源保護的行政人員違法案件呈上升趨勢，對政府及其有關部門濫用行政權力和不作為的監(jiān)督缺乏法律規(guī)定是現(xiàn)行相關法律的共性問題。但怎么問責政府？問責范圍、程序、后果是什么？目前的草案表述依然淺嘗輒止。

在南方周末的調(diào)查中，也有60.5％的受訪者選擇“對政府的環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度”。事實上，從記者近年的采訪看，“做好環(huán)保工作，政府、企業(yè)和公眾，三方缺一不可”這已是眾多環(huán)保部門工作者的觀點，“環(huán)境保護絕不僅是政府的責任，而需要社會共同參與，群防群治，立法上也理應貫穿這一常識，不能顧此失彼。”

表述模糊，“環(huán)保公益訴訟”仍然難

在公眾參與中，近年來“大熱”的公益訴訟最終旁落新環(huán)保法修正案，頗讓外界感到意外。

多年來，國內(nèi)的環(huán)境公益訴訟由于缺乏法律依據(jù)，面對多發(fā)的環(huán)境污染事件，大量的公共環(huán)境利益受損，卻鮮有人提起訴訟。直接利害人無力告狀、熱心公益者無權訴訟，這使大量涉及環(huán)境類社會問題繞道司法途徑，甚至引發(fā)群體性事件。

今年5月25日，自去年10月立案之后，中國第一樁草根環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟案——云南鉻渣污染案，于曲靖市中級人民法院完成證據(jù)交換。在業(yè)內(nèi)專家看來，當時這一事件可看作是對公益訴訟主體資格破冰的信號。

在上月底，最近修訂通過的民事訴訟法，增加了關于公益訴訟的專條規(guī)定，即對“污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟?！?/p>

特別是經(jīng)過環(huán)保組織多次爭取，最終將民事訴訟法草案中公益訴訟主體“社會團體”的表述，改為“有關組織”，這被認為進一步減少了訴訟主體過多的限制。

不過，具體到公益訴訟領域比較先行的環(huán)保領域，環(huán)保公益訴訟中“有法律規(guī)定的”具體訴訟主體是哪些，應如何操作，修訂的民事訴訟法中沒有明確。這讓專家寄望于正在修訂的新環(huán)保法能夠與其對接細化。

但在公開的《環(huán)保法》修正案草案中，表述仍如現(xiàn)行環(huán)保法一樣模糊：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！?/p>

“這個表述好像每個人都有資格提起環(huán)境公益訴訟，而其實沒法操作。”中國律協(xié)環(huán)境與資源法專業(yè)委員會主任委員汪勁告訴記者，“檢舉和控告”是一個寬泛概念，類似向公權機關“報告”，與立法上的“訴權”不是一種性質(zhì)。因此，許多法律界人士主張，新民事訴訟法原則規(guī)定的公益訴訟原告主體，很有必要在修訂環(huán)保法時加以明確和優(yōu)化。

“從海洋環(huán)保法實施情況來看，政府包辦公益訴訟的模式不可取，也不會成功?！北本┕媛蓭熛能娊ㄗh，應盡可能開放公益環(huán)保組織的起訴空間。

著名環(huán)保律師、廣東省人大常委會立法顧問游成龍也介紹，在以往的訴訟中，提起法律訴訟的必須是受害者或其代理人，但大多數(shù)情況下，環(huán)境污染的受害者由于數(shù)量眾多或者法律知識各方面的問題，很難提起訴訟。

起訴難、取證難、勝訴難、執(zhí)行難這四個主要制約因素，也令中國各地已有77個專門的環(huán)保法庭，面臨“門前冷落鞍馬稀”的尷尬。據(jù)公開報道，77個環(huán)保法庭中，環(huán)境公益訴訟的案源普遍很少。從2009年至2012年6月，官方背景的中華環(huán)保聯(lián)合會作為原告提起的環(huán)境公益訴訟有6起，其中勝訴2起，調(diào)解結案3起。

“目前我國已經(jīng)存在數(shù)量可觀的全國或地方性環(huán)境保護學會與環(huán)境保護基金會，一旦環(huán)保公益訴訟主體得到明確，為它們注入活力，類似的公益訴訟行為就值得推廣，這將會有效降低環(huán)境污染賠償?shù)碾y度。”游成龍對記者說。

寄望于實踐中完善

對于環(huán)保公益訴訟未能明確主體的困惑，全國人大常委會法制工作委員會副主任王勝明在不久前的新聞發(fā)布會上表示，哪些組織適宜提起民事訴訟，可以在制訂相關法律時進一步明確規(guī)定。

王勝明說，民政部門登記的社會組織有46萬多家，這46萬多家是不是都可以提起公益訴訟，可能隊伍龐大了一些?！澳男┙M織能夠適宜提起公益訴訟，我認為有關部門可以事先商量一個辦法，劃個杠杠。如果事先拿不出這個辦法，也可以經(jīng)過一段時間的實踐，再總結經(jīng)驗。”

然而，新《環(huán)保法（草案）》卻沒有像修改中的消費者權益保護法對公益訴訟主體做出明確。這令一些熱衷推動公益訴訟的環(huán)保組織產(chǎn)生了疑慮。

目前，大量民間公益組織即使能在民政部門注冊成功，大部分也是“民非”身份（民辦非企業(yè)單位），與最為“正規(guī)”意義上的社會團體有所區(qū)別。而更大部分的是沒有在社會登記的任何散兵游勇。

“目前《環(huán)保法》修正案草案沒有明確，在司法解釋出臺前，會不會暫時可能出現(xiàn)法官以無法律認定訴訟主體為由，拒絕社團提起公益訴訟的現(xiàn)象？”

環(huán)保組織的這種擔憂并非空穴來風。據(jù)了解，目前試水的環(huán)保公益訴訟案例大多有官方背景。此前，可以追溯到的公益訴訟成功案例是中華環(huán)保聯(lián)合會曾在貴州提起公益訴訟，起訴一造紙廠排放工業(yè)污水并被立案最后勝訴，但中華環(huán)保聯(lián)合會具有官方色彩。而在云南鉻渣污染的案例中，雖然兩家原告的NGO都沒有官方背景，最后時刻也把當?shù)氐沫h(huán)保部門拉進來成為原告之一。

在環(huán)保法庭領域走在前面的云南，有當?shù)胤蓪＜揖秃粲?，在實踐過程中，需要不斷總結經(jīng)驗，使我國的公益訴訟制度日趨成熟，并盡快出臺司法解釋?！安粌H是《環(huán)境保護法》，即使是《海洋環(huán)境保護法》，因為只許可”海洋環(huán)境監(jiān)管部門“提起公益訴訟，也與民訴法修正案草案產(chǎn)生了沖突，在這種情況下，民訴法修正案獲得通過，其他舊法也將面臨相應調(diào)整?！?/p>

鑒于目前對個人能否有能力公益訴訟分歧較大，中華環(huán)保聯(lián)合會負責人表示，可以在新修訂的《環(huán)保法》中增加“有關環(huán)保部門、監(jiān)察機關和具有維護環(huán)境權益職能的環(huán)保組織，可以向人民法院提起起訴”。

法院工作者張大德建議，任何一部獨立的單行法都有一套相關配套措施或者實施細則以明確和補充法律條文的規(guī)定，便于司法實踐運用。全國人大常委會、最高人民法院等部門也應制定相應的配套措施、司法解釋或者實施意見，進一步細化公益訴訟法律條文的內(nèi)容。如“法律規(guī)定的機關和組織”具體是哪些法律應當進行規(guī)定，這些機關和組織包括哪些等內(nèi)容，只有細化和明確了這些內(nèi)容，才能起到指導人民法院處理公益訴訟案件，作出準確合法裁判的作用。　　●南方日報記者 謝慶裕

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