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2013年07月08日10:01 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

6月29日，環(huán)保法草案二審稿未提請人大常委會表決。有接近法工委的人士對媒體表示，草案還將繼續(xù)審議。

去年的一審稿，幾乎被負(fù)面評價淹沒。盡管二審稿因嚴(yán)格限制公益訴訟的主體，被斥“倒退”。但它并不乏亮點(diǎn)：政府負(fù)責(zé)、公眾參與等，都是新增內(nèi)容。

這與高層對環(huán)境問題的日益重視不無關(guān)系。

去年的十八大報(bào)告，首提生態(tài)文明建設(shè)。習(xí)近平總書記在不同場合強(qiáng)調(diào)，決不以犧牲環(huán)境為代價去換取一時的經(jīng)濟(jì)增長，再也不能簡單地以GDP來論英雄等。

此次人大常委會會議閉幕時，全國人大常委會委員長張德江要求，要下工夫把環(huán)保法修改好完善好。

相比歷經(jīng)八審才通過的物權(quán)法，專家認(rèn)為，環(huán)保法有“三審過的希望”。媒體報(bào)道，有消息稱，環(huán)保法草案二審稿近日將在網(wǎng)上公開。通常，一審稿之后的后續(xù)草案無需再公開征求意見。新京報(bào)記者 金煜

6月27日，環(huán)保法二審草案進(jìn)行分組討論，不少人拿到草案的第一感覺是“眼前一亮”。去年一審草案內(nèi)容太過溫和，遭到批評。環(huán)保部甚至罕見地對此公開了34條意見。其中約有20條意見，被寫進(jìn)新版草案。

“稿子比一審有進(jìn)步?！币画h(huán)保系統(tǒng)官員說，十八大提出生態(tài)文明建設(shè)，現(xiàn)在是修法甚至大修的最好時候。

關(guān)鍵詞 公眾參與

“霧霾帶來”信息公開

“去了又回”：涉及公眾參與的條款在環(huán)保部初稿中有體現(xiàn)，一審草案將其刪去。二審稿重新加入，并有了更豐富的內(nèi)容

和一審相比，新版草案最大亮點(diǎn)是，新增一個章節(jié)：環(huán)境信息公開和公眾參與。

“過去想都不敢想，甚至?xí)f涉及國家機(jī)密?，F(xiàn)在有整一章專門講信息公開，這個進(jìn)步太大了?！比珖ど搪?lián)環(huán)境商會秘書長、原人大環(huán)資委副主任駱建華說。

比如PM2.5，在2011年之前，是一個敏感詞。有人曾以公民身份申請公開PM2.5數(shù)據(jù)。但被環(huán)保部門拒絕。理由是，數(shù)據(jù)僅供研究使用。

環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的24年里，環(huán)保工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長期爭論話題。

2011年，環(huán)保法正式進(jìn)入修法計(jì)劃。環(huán)保部提交了修法初稿。

2012年8月，全國人大公示的一審草案中，不少條款消失了。涉及公眾參與的內(nèi)容，“如按日計(jì)罰”、“公益訴訟”等被刪去。和“信息公開”相關(guān)的條款，只保留了一條。

環(huán)保法一審草案，最終征集到1萬多條意見，反對和批評聲占了絕大多數(shù)?！翱床坏接卸嗌傩乱??！?/p>

不少學(xué)者認(rèn)為，好不容易爭取來修《環(huán)保法》的機(jī)會，“小修小補(bǔ)”等于浪費(fèi)了。

一審草案公布2個月后，環(huán)保部公開了意見函。針對草案47條條款，提出四大主要意見和34條具體建議。

今年6月，環(huán)保法新草案二審。此前被刪除的一些條款又“回來了”，還特別加入了“公眾參與”的內(nèi)容，單獨(dú)成章。

“估計(jì)霧霾‘幫了大忙’了。”駱建華笑言。年初，十來個省份人口密集地，出現(xiàn)霧霾，涉及了每個人的利益。

業(yè)內(nèi)人士分析，二審稿的進(jìn)步和大環(huán)境有關(guān)。去年十八大報(bào)告首次提出了生態(tài)文明建設(shè)。霧霾則讓大家認(rèn)識到，環(huán)保問題成為影響民生的大問題。

關(guān)鍵詞 環(huán)評風(fēng)暴

“可不刮”到“必須刮”

“首次增加”：總量控制制度從單項(xiàng)法進(jìn)入環(huán)保法，區(qū)域限批制度首次進(jìn)入環(huán)保法

環(huán)保法二審草案的另一亮點(diǎn)是，納入了總量控制制度。區(qū)域限批亦被納入環(huán)保法草案。

上海交通大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所所長王曦，對總量控制和行政限批作出解釋：“國家對各省份污染物排放總量進(jìn)行分配，給個上限。如果地方大量建新項(xiàng)目，老的污染源又控制不嚴(yán)，超過了國家限度，環(huán)保部門就可采取區(qū)域限批，老污染先治理了再上新項(xiàng)目?！?/p>

“區(qū)域限批原來只是行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力，有自由裁量權(quán)?！h(huán)評風(fēng)暴’可以刮也可以不刮，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門可以自己決定?！蓖蹶貐⑴c了此次修法的前期調(diào)研，“寫入環(huán)保法后，如果環(huán)保部門不做，承擔(dān)法律責(zé)任?！?/p>

2005年，當(dāng)時的國家環(huán)?？偩纸型Ａ瞬簧傥唇?jīng)環(huán)保審批的違法開工項(xiàng)目，共涉及30家大型企業(yè)。2007年，環(huán)?？偩质状尾捎谩皡^(qū)域限批”、“行業(yè)限批”等“連坐”懲罰制度。這些嚴(yán)厲的行政措施，后來被稱為“環(huán)評風(fēng)暴”。

污染物排放總量控制指標(biāo)的制度，由日本提出，流行于歐洲。上世紀(jì)90年代，中國水污染嚴(yán)重，為“救急”，立法機(jī)關(guān)試圖將總量控制寫入單項(xiàng)法——水污染防治法。

參與立法的駱建華回憶，當(dāng)時總量控制制度曾被某領(lǐng)導(dǎo)以“限制生產(chǎn)，阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的理由全部刪掉。好在通過各方努力，最終保留了下來。

總量控制制度在實(shí)踐中已有成熟操作，多年的模式是環(huán)保部負(fù)責(zé)指標(biāo)。

但去年的環(huán)保法一審稿規(guī)定，由發(fā)改委來制定指標(biāo)。環(huán)保部對此還建議：按照歷史和現(xiàn)實(shí)，改為“由環(huán)保部提出”。

最終，今年的二審稿，將總量控制指標(biāo)的下達(dá)者由發(fā)改委改成了國務(wù)院，平衡了各部門之間的分歧。

關(guān)鍵詞 公民環(huán)境權(quán)

30年呼吁仍未實(shí)現(xiàn)

“刪了沒回”：環(huán)保部初稿提到“國家保護(hù)公眾享受良好環(huán)境權(quán)利”，但一審、二審草案均沒有涉及

二審草案，涉及監(jiān)督政府的內(nèi)容部分回歸。比如，環(huán)保納入經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，國家建立跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，對官員實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度等。

“二審超越了部門分歧，強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任和監(jiān)督?！鄙缈圃悍▽W(xué)所教授常紀(jì)文說。但以王曦為代表的專家，希望本次環(huán)保法修改能更為大膽，甚至可將政府的科學(xué)民主決策單獨(dú)成章。

還有一些內(nèi)容，在環(huán)保部提交的環(huán)保法初稿和建議中出現(xiàn)過，但一審稿二審稿都沒有它們的身影。比如，“國家保護(hù)公眾享受良好環(huán)境權(quán)利”的相關(guān)條款。

69歲的蔡守秋，則為“公眾環(huán)境權(quán)”呼喊30年。1983年環(huán)保法首次修改工作啟動，參與修法的他就堅(jiān)持將“公民環(huán)境權(quán)”寫入環(huán)保法。

最終，1989年出臺的法律只保留了環(huán)境保護(hù)義務(wù)：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)?！?/p>

至今，僅學(xué)術(shù)界就對環(huán)境權(quán)入不入法，存在很大分歧。

“如果沒有很好的制度建設(shè)，環(huán)境權(quán)寫得再好也只是空洞的口號?！蓖蹶卦岢鰧Νh(huán)境權(quán)冷思考。

駱建華從法律操作層面出發(fā)：環(huán)境權(quán)更應(yīng)在憲法、而不是環(huán)保法中確立。

以武漢大學(xué)法學(xué)院教授蔡守秋為代表的一派則認(rèn)為，環(huán)境是種公共產(chǎn)品，規(guī)定了環(huán)境權(quán)之后，公民進(jìn)行維權(quán)“才有底氣”?！跋耢F霾，造成這么大的損害。規(guī)定環(huán)境權(quán)后，可通過公益訴訟來解決?！辈淌厍镎f。

現(xiàn)在的二審稿，僅規(guī)定環(huán)保聯(lián)合會可提起公益訴訟?！叭绻?guī)定了公民環(huán)境權(quán)，別說環(huán)保組織，公民都有權(quán)進(jìn)行公益訴訟?！?/p>

蔡守秋同意王曦等關(guān)于環(huán)保法應(yīng)對政府進(jìn)行約束的看法。“強(qiáng)調(diào)公民的環(huán)境權(quán)益，實(shí)際上是強(qiáng)調(diào)政府的義務(wù)，政府應(yīng)該保護(hù)公眾的權(quán)益，這等于是把公權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，用權(quán)利制約權(quán)力”。

據(jù)悉，2005年時的人大立法機(jī)關(guān)有主要領(lǐng)導(dǎo)提出應(yīng)該將環(huán)境權(quán)入法。去年，在人類環(huán)境會議40周年之際，溫家寶總理在斯德哥爾摩的講話中指出，要“保障人人享有平等的環(huán)境權(quán)利”。

此次草案審議過程，環(huán)境權(quán)較少被提及，可以預(yù)見，短時間內(nèi)公民環(huán)境權(quán)寫入環(huán)保法的可能性不大。

目前，環(huán)保法草案僅為“修正案”。如果一個法律中，只有若干條進(jìn)行修改，其為“修正”，如果改動比較大，則為“修訂”或“修改”。

據(jù)《南方周末》報(bào)道，全國人大民族委員會副主任委員吳仕民在常委會上說：“考慮到環(huán)保的重要性，建議這部法是修訂而不是修正，做大修而不是小修。這部法一定要有前瞻性?！?/p>

三十四載環(huán)保法

至今，環(huán)保法共經(jīng)歷了立法、第一次修法、第二次修法三大階段。

立法階段(1972-1979)

上世紀(jì)70年代，“有人認(rèn)為環(huán)境問題不是很嚴(yán)重，立法可以靠后些。當(dāng)時的國家領(lǐng)導(dǎo)人主張一定要早點(diǎn)制定：環(huán)境法有比沒有好?！?——人大環(huán)境資源法研究所所長周珂

立與不立的分歧

1972年 河北懷來縣、北京大興縣許多民眾因食用官廳水庫的魚后出現(xiàn)惡心、嘔吐等癥狀。調(diào)查結(jié)果表明，水質(zhì)惡化因水庫上游被工業(yè)廢水污染，“它揭開了我國環(huán)境問題的蓋子”。

1972年 我國參加斯德哥爾摩舉行的人類環(huán)境會議。

1973年 第一次全國環(huán)境保護(hù)會議，《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》出臺。

1974年 國務(wù)院環(huán)境保護(hù)辦成立。

1977年 環(huán)保法立法工作開始。

1979年 環(huán)保法以“試行”方式通過。當(dāng)時世界各國進(jìn)行綜合性環(huán)境立法的都不是特別多，這部環(huán)保法具有一定超前性。

第一次修法(1983-1989)

“1989年修法的時候，爭論多了起來。經(jīng)濟(jì)部門怕法律嚴(yán)了限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，環(huán)保部門則擔(dān)心有的東西管不住，對生態(tài)會造成嚴(yán)重破壞?！?——社科院法學(xué)所的馬驤聰

嚴(yán)與寬的分歧

1982年 環(huán)保辦撤銷，并入城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保部。

1983年 環(huán)保法（試行）第一次修改工作開始。

1988年 國務(wù)院直屬的國家環(huán)境保護(hù)局成立。

1989年 修改完成，環(huán)保法開始正式實(shí)施。

第二次修法(2008-至今)

不少專家認(rèn)為，《環(huán)保法》需大改。但有觀點(diǎn)認(rèn)為，大改難度大，小改可早見成效?！氨举|(zhì)是弄個政績工程?！?——環(huán)保部原總工程師、現(xiàn)環(huán)境科學(xué)學(xué)會副理事長楊朝飛

修不修的分歧

1998年 國家環(huán)境保護(hù)局升格為國家環(huán)境保護(hù)總局。

2002年 人大代表開始提交修改環(huán)保法的議案。

2002年之后 出現(xiàn)一種聲音：環(huán)保法沒有必要再存在、修改，可通過完善單項(xiàng)法解決問題。

2006年之后 保留、修改《環(huán)保法》的觀點(diǎn)成主流。怎么修上則有很大爭論。

2008年 國家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)保部。學(xué)術(shù)界開始展開環(huán)保法修改調(diào)研工作。

2011年 環(huán)保法正式進(jìn)入當(dāng)年修法計(jì)劃。

2012年 環(huán)保法進(jìn)行第一次審議。

2013年 環(huán)保法第二次審議。到底是大修還是小修，至今存在分歧。

方向是對的，步子還可以再大一點(diǎn) ——有專家評價環(huán)保法二審稿

我國目前30多部和環(huán)保有關(guān)的單項(xiàng)法，以約束企業(yè)為主，但對政府的約束相對薄弱。環(huán)保法作為一部基本法，對政府的約束力自然不一樣。通過環(huán)保法的修改，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督，更有利于環(huán)保事業(yè)的開展。 ——上海交大法學(xué)院王曦談修法意義

當(dāng)環(huán)保法明確了公民環(huán)境權(quán)，民眾才有維護(hù)自己權(quán)利的動力。從1989年版的環(huán)保法開始，光講公民義務(wù)，不講公民權(quán)利，才造成環(huán)境保護(hù)不好。 ——武大法學(xué)院教授、69歲的蔡守秋認(rèn)為，法律中，義務(wù)和權(quán)利兩概念缺一不可。環(huán)保法修改方向應(yīng)向公民權(quán)利靠攏

制圖信息/新京報(bào)記者 金煜

新京報(bào)制圖/師春雷

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