人民日報(bào)談生態(tài)文明：用制度保證天藍(lán)地綠水凈
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2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議通過了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》修訂草案，并將于2015年1月1日起施行。這部被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)保法，從環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)補(bǔ)償、排污許可、處罰問責(zé)等方面，對環(huán)保的基本制度作了規(guī)定。這是我國環(huán)境立法史上的又一座里程碑，是加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)的重要成果。生態(tài)環(huán)境是人類的生存之本、發(fā)展之基。向環(huán)境污染宣戰(zhàn)，打贏環(huán)保攻堅(jiān)戰(zhàn)，必須深化生態(tài)文明體制改革，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用最嚴(yán)密的法律、最嚴(yán)格的制度護(hù)航“美麗中國”。
一 生態(tài)文明重在建制
面對日益突出的環(huán)境問題，很多人發(fā)出疑問：近年來全社會對環(huán)境保護(hù)不可謂不重視、投入不可謂不大，為何環(huán)境質(zhì)量不僅沒有好轉(zhuǎn)，還在進(jìn)一步惡化？到底是什么原因?qū)е碌模?/p>
客觀上講，我國正處于工業(yè)化中期，發(fā)展方式粗放，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，高污染、高能耗、資源型企業(yè)占很大比重，不可避免會造成對環(huán)境的污染和破壞。但不可否認(rèn)，目前的環(huán)境問題有不少是人為造成的，其中改革不到位，體制不完善、機(jī)制不健全，是深層次的制度原因。
相關(guān)領(lǐng)域制度不健全。這些年來，我們在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面建立了一整套制度體系，僅環(huán)保法律法規(guī)就多達(dá)120余部，環(huán)境立法速度居各部門法之首。但有些領(lǐng)域依然存在制度空白、無法可依的情況，如土壤污染防治法、環(huán)境損害賠償法、有毒化學(xué)物質(zhì)污染防治法等至今未出臺；有些領(lǐng)域雖然有制度，但明顯滯后于環(huán)保實(shí)踐，如1987年頒布實(shí)施的《中華人民共和國大氣污染防治法》，自2000年修訂后，已經(jīng)14年沒有改動(dòng)過，對細(xì)顆粒物（PM2.5）防治、聯(lián)防聯(lián)控等內(nèi)容沒有涉及。
曬政策
近年來我國修訂的有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律
1.2008年2月28日，修訂通過《中華人民共和國水污染防治法》。
2.2010年12月25日，修訂通過《中華人民共和國水土保持法》。
3.2013年6月29日，修訂通過《中華人民共和國固體廢物污染環(huán)境防治法》。
4.2013年12月28日，修訂通過《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》。
5.2014年4月24日，修訂通過《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》。
制度銜接不到位。環(huán)境污染治理是一個(gè)系統(tǒng)完整的過程，必須控源頭、管過程、重懲處，形成環(huán)環(huán)相扣、嚴(yán)絲合縫的制度體系。但是，過去我們在制度設(shè)計(jì)上缺乏整體思維，往往“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”、“按下葫蘆浮起瓢”，制度碎片化現(xiàn)象突出，各種規(guī)章制度之間缺乏銜接、協(xié)調(diào)和配合，存在制度盲區(qū)。
制度執(zhí)行不力。在現(xiàn)行體制下，基層環(huán)保部門從屬于地方政府，不能挺直腰桿獨(dú)立執(zhí)法，環(huán)境監(jiān)管難以到位。比如，一些地方為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要引進(jìn)高耗能、高污染項(xiàng)目，環(huán)保部門迫于當(dāng)?shù)卣膲毫?，不得不放行，致使環(huán)境影響評價(jià)形同虛設(shè)。同時(shí)，環(huán)保部門監(jiān)管能力不足，與其被賦予的職能和擔(dān)負(fù)的任務(wù)嚴(yán)重不相匹配，心有余而力不足，導(dǎo)致制度執(zhí)行打了折扣。
這些制度上的問題，是長期積累的結(jié)果，成為環(huán)境治理的“攔路虎”，只有通過改革才能從根本上加以解決。黨的十八屆三中全會明確提出，深化生態(tài)文明體制改革，加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。我們要按照全會部署，建立起源頭嚴(yán)防的制度、過程嚴(yán)管的制度、后果嚴(yán)懲的制度，為確保天藍(lán)、地綠、水凈，構(gòu)筑起堅(jiān)不可摧的制度屏障。
二 怎么做到源頭嚴(yán)防
俗話說：“揚(yáng)湯止沸不如釜底抽薪?！焙茱@然，環(huán)境污染治理到一定階段，如果我們只盯著解決已經(jīng)出現(xiàn)的污染問題，不從源頭抓起，可能一時(shí)見效，但往往是防不勝防，治而復(fù)生。所以，防治環(huán)境污染，必須從源頭上抓起，最大限度地減少污染物的產(chǎn)生。
目前，我國在源頭防范上，已經(jīng)建立了一些制度。比如，2010年12月，國務(wù)院頒布實(shí)施了《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，對生態(tài)脆弱、環(huán)境容量小的地區(qū)作出了限制開發(fā)和禁止開發(fā)的要求。又如，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》早就明確規(guī)定：“建設(shè)項(xiàng)目中防治污染的設(shè)施，必須與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用?！边@對于加強(qiáng)污染防治設(shè)施的建設(shè)、減少新污染和破壞起到積極作用。
但在實(shí)踐中，源頭防控制度仍然存在許多缺陷，制度的約束力沒有充分發(fā)揮。下一步，應(yīng)在健全現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，加大創(chuàng)新力度，著眼源頭防控上的突出矛盾和問題，有針對性地查漏補(bǔ)缺，構(gòu)建嚴(yán)密堅(jiān)固的“防污堤”。當(dāng)前，最重要的任務(wù)就是要把好三道關(guān)口。
把住規(guī)劃關(guān)。保護(hù)環(huán)境，規(guī)劃先行。國家、城市的空間需要按照用途統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，就如同一個(gè)家，需要分出客廳、臥室、廚房、衛(wèi)生間和儲藏室等，讓不同的區(qū)域承載不同的功能，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線。堅(jiān)定不移實(shí)施主體功能區(qū)制度，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)，嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線，下決心退出一部分人口和產(chǎn)業(yè)，降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)強(qiáng)度，有序?qū)崿F(xiàn)耕地、河湖休養(yǎng)生息。目前，相關(guān)部門正在研究編制關(guān)于構(gòu)建國家生態(tài)紅線的指導(dǎo)意見，抓緊推進(jìn)試點(diǎn)城市環(huán)境總體規(guī)劃編制。各地要根據(jù)主體功能定位，科學(xué)編制各自的空間規(guī)劃，明確開發(fā)管制界限，推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。
把住準(zhǔn)入關(guān)。環(huán)境影響評價(jià)，是預(yù)防污染源出現(xiàn)的“控制閥”。應(yīng)進(jìn)一步深化環(huán)評制度改革，嚴(yán)格項(xiàng)目環(huán)評，從嚴(yán)控制高耗能、高污染、資源性項(xiàng)目，以及低水平重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)能過剩建設(shè)項(xiàng)目，避免“帶病”項(xiàng)目上馬；大力推進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評，加強(qiáng)流域、水利水電等領(lǐng)域的規(guī)劃環(huán)評，推廣應(yīng)用環(huán)渤海沿海地區(qū)、海峽西岸經(jīng)濟(jì)區(qū)等五大區(qū)域戰(zhàn)略環(huán)評成果。盡快發(fā)布《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)辦法》，研究修訂《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。
把住排放總量關(guān)。一個(gè)國家、一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容納污染物是有限度的，一旦突破就會帶來嚴(yán)重后果。必須健全并嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放總量控制制度，使污染物排放總量始終控制在環(huán)境可承載范圍內(nèi)?！笆濉逼陂g，我國明確了二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、化學(xué)需氧量（COD）、氨氮（NH3—N）4項(xiàng)主要污染物的總量減排目標(biāo)，從目前看完成預(yù)期任務(wù)壓力還很大。必須嚴(yán)格落實(shí)減排目標(biāo)責(zé)任制，確保完成任務(wù)不打折扣。進(jìn)一步完善污染物排放許可制度，實(shí)行企事業(yè)單位污染物排放總量控制，制定具體明確的實(shí)施辦法，規(guī)范污染物排放許可行為，禁止無證排污和超標(biāo)準(zhǔn)、超總量排污。加快出臺排污權(quán)有償使用交易試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見，建立國家排污權(quán)交易中心。
問與答
問：什么是主體功能區(qū)？
答：主體功能區(qū)，是指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)強(qiáng)度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國土利用和城鎮(zhèn)化格局，確定不同區(qū)域的主體功能，并據(jù)此明確開發(fā)方向，完善開發(fā)政策，控制開發(fā)強(qiáng)度，規(guī)范開發(fā)秩序，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的國土空間開發(fā)格局。
三 怎么做到過程嚴(yán)管
眾所周知，在日常生產(chǎn)生活中，隨時(shí)隨地都可能產(chǎn)生污染物，破壞人們賴以生存的美麗家園。因此，必須建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程監(jiān)管體系，盯緊、盯死可能產(chǎn)生污染的環(huán)節(jié)，堅(jiān)決杜絕違法排污行為。
從國外看，強(qiáng)化過程監(jiān)管的制度制約，是一些國家在環(huán)境治理中的普遍做法。以美國為例，針對大氣污染治理，1970年、1999年先后頒布《清潔空氣法》、《區(qū)域灰霾控制規(guī)定》，明確州與州之間、州內(nèi)部的郡（市）之間都要加強(qiáng)空氣質(zhì)量監(jiān)測預(yù)警，完善地區(qū)間協(xié)調(diào)和合作機(jī)制，建立起覆蓋全美的立體式、全方位的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，為有效防治大氣污染發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。
從我國情況看，長期以來，污染防治以屬地管理為主，強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任，但在實(shí)踐中條塊分割的弊端日益顯現(xiàn)，地方保護(hù)主義傾向突出。加之污染物具有流動(dòng)性和復(fù)雜性，不是“木頭人”，不會呆在原地不動(dòng)，而是“隨風(fēng)飄流”、“隨波逐流”，從而容易造成“東家污染，西家埋單”的情況，久而久之就會導(dǎo)致責(zé)任不清、監(jiān)管缺位，治理效果不盡如人意。
生態(tài)系統(tǒng)的整體性，決定了污染防治不能各自為戰(zhàn)，“各家自掃門前雪”。應(yīng)打破區(qū)域界限，從監(jiān)測預(yù)警、污染治理、生態(tài)補(bǔ)償?shù)确矫娼^(qū)域間聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)過程監(jiān)管的“無縫銜接”。
完善監(jiān)測預(yù)警體系。監(jiān)測是環(huán)境監(jiān)管的“千里眼、順風(fēng)耳”。監(jiān)測準(zhǔn)，才能做到“心中有數(shù)”，對污染防治有的放矢、對癥下藥。必須集中力量加強(qiáng)先進(jìn)環(huán)境監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)，完善環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化監(jiān)測站標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，擴(kuò)大監(jiān)測范圍。目前，我國已經(jīng)建立國家、省、市、縣四級環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)，對主要污染物實(shí)現(xiàn)了分級分層的全方位監(jiān)測，全國74個(gè)城市建成了496個(gè)空氣質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)位，2014年還將在全國116個(gè)城市新建440余個(gè)監(jiān)測點(diǎn)位。
落實(shí)誰污染誰付費(fèi)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理過程中，誰污染、誰付費(fèi)，天經(jīng)地義；誰受益、誰補(bǔ)償，理所應(yīng)當(dāng)。企業(yè)作為環(huán)境治理第一責(zé)任主體，應(yīng)該加大投入，完善治污設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)生產(chǎn)全過程的環(huán)境治理，盡量減少對環(huán)境的污染和損害。地方政府要對環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，嚴(yán)格落實(shí)地方政府環(huán)境目標(biāo)責(zé)任制，在環(huán)境治理上花大錢、出實(shí)招，還百姓一片藍(lán)天碧水。同時(shí)，完善對重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。
建立聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。就是要打破“一畝三分地”的思維定式，跨地區(qū)、跨領(lǐng)域聯(lián)合作戰(zhàn)，建立陸海統(tǒng)籌的污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在大氣污染防治方面，京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，已建立聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制。其他地方也要結(jié)合地理特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，加快建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。在水污染防治方面，促進(jìn)海洋環(huán)境保護(hù)與流域污染防治有效銜接，以流域?yàn)榭刂茊卧⒘饔颦h(huán)境綜合管理模式。
微評
環(huán)境警鐘日日驚心，生態(tài)保護(hù)時(shí)不我待。治理污染不能等風(fēng)靠雨，而要主動(dòng)作為。
霧霾“大兵壓境”，人人都是受害者；消除“十面霾伏”，人人都是主力軍。
環(huán)境保護(hù)既不能走“先污染后治理”的老路，也不能走“守著青山綠水苦熬”的窮路，而要走“青山綠水金銀寨”的可持續(xù)發(fā)展新路。
只有用法律和制度才能捆住“權(quán)力”和“利益”的雙手，讓它們對環(huán)境少些干預(yù)和破壞，多些保護(hù)和建設(shè)。
四 怎么做到后果嚴(yán)懲
2014年6月12日，最高人民檢察院通報(bào)：從2013年6月至2014年5月，全國檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)逮捕涉嫌污染環(huán)境罪案件459件799人，起訴346件674人，相比2012年至2013年同期的批準(zhǔn)逮捕56件116人，起訴49件145人，辦案數(shù)量大幅度提升。2014年7月3日，最高人民法院宣布設(shè)立環(huán)境資源審判庭。這些信息都透露出一個(gè)強(qiáng)烈的信號：我國正在不斷加大對環(huán)境犯罪行為的打擊和懲戒力度。
重污整治，須施重拳。目前，我國環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻，只有依法從重從嚴(yán)治理，才能真正起到警示和震懾作用，使環(huán)境監(jiān)管部門發(fā)揮最大效能。反之，若對不法排污企業(yè)“打不疼”、“打不死”，法律的尊嚴(yán)、監(jiān)管的權(quán)威就會喪失。應(yīng)保持高壓態(tài)勢，用鐵腕嚴(yán)厲打擊破壞環(huán)境違法行為，對那些明知故犯的個(gè)人依法定罪，對屢教不改的企業(yè)罰到傾家蕩產(chǎn)，從根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境保護(hù)不力的局面。
建立環(huán)境損害評估制度，做到處罰有據(jù)。鑒定評估是環(huán)境損害賠償、處罰的前提。只有對污染損害進(jìn)行科學(xué)鑒定，作出定量化的評估，才能使污染者付出應(yīng)有的代價(jià)、受害者得到相應(yīng)的賠償。應(yīng)貫徹落實(shí)《關(guān)于開展環(huán)境污染損害鑒定評估工作的若干意見》，制定環(huán)境污染損害鑒定評估技術(shù)規(guī)范，組建鑒定評估專業(yè)隊(duì)伍，推進(jìn)立法進(jìn)程，到2020年基本形成覆蓋全國的環(huán)境污染損害鑒定評估工作能力。
聲音
周生賢：建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系
環(huán)境保護(hù)部部長周生賢認(rèn)為，長期以來，由于職能交叉，造成執(zhí)法主體和監(jiān)測力量分散，環(huán)保領(lǐng)域多頭執(zhí)法問題突出。要健全“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負(fù)責(zé)”和“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體系，有序整合不同領(lǐng)域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，完善監(jiān)管的法律授權(quán)，建立獨(dú)立而統(tǒng)一的環(huán)境監(jiān)管體系。
加大懲治力度，讓違法者付出沉重代價(jià)?！斑`法成本低，守法成本高”一直是環(huán)境治理領(lǐng)域廣受詬病的現(xiàn)象。新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，增加了“按日計(jì)罰”制度，對持續(xù)性的環(huán)境違法行為進(jìn)行按日、連續(xù)的罰款，違反時(shí)間越久，罰款越多，而且對情節(jié)嚴(yán)重的環(huán)境違法行為適用行政拘留等處罰，為嚴(yán)格執(zhí)法提供法律依據(jù)。必須加大環(huán)境執(zhí)法力量的整合力度，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法權(quán)威，做到嚴(yán)格執(zhí)法、敢于碰硬，對各類環(huán)境違法行為發(fā)現(xiàn)一起，查處一起，絕不手軟。
嚴(yán)格問責(zé)機(jī)制，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部始終繃緊環(huán)境安全這根弦。治污先治官。將環(huán)境保護(hù)相關(guān)指標(biāo)納入地方各級黨委政府考核評價(jià)體系，實(shí)行環(huán)境保護(hù)“一票否決”。建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對那些不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴(yán)重后果的人，無論升職、離職或者退休，必須一查到底。絕不能容忍把一個(gè)地方環(huán)境搞得一塌糊涂，然后拍拍屁股走人，官還照當(dāng)?shù)默F(xiàn)象。對環(huán)保部門中失職瀆職、不作為甚至充當(dāng)“保護(hù)傘”的，應(yīng)追究其責(zé)任；造成嚴(yán)重后果的，應(yīng)撤職或者開除，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)引咎辭職。2013年，全國檢察機(jī)關(guān)共查辦涉及生態(tài)環(huán)境的瀆職犯罪1196人；2014年1月至4月，查辦了349人，今后還將進(jìn)一步加大力度查辦環(huán)境領(lǐng)域的職務(wù)犯罪。
天藍(lán)、地綠、水凈，是億萬百姓熱切向往的美麗中國夢。只要舉國上下齊心協(xié)力，形成系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，持之以恒地抓下去，我們的夢想一定會變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。
曬政策
新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》有關(guān)規(guī)定解讀
1.按日計(jì)罰。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違法排污，受到罰款處罰，被責(zé)令改正而拒不改正的，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
2.治安處罰。對“未批先建”拒不改正、未取得排污許可證拒不停排、通過暗管等方式違法排放等4種行為，除依照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定予以處罰外，還引入了治安拘留處罰。
3.連帶責(zé)任。環(huán)境影響評價(jià)機(jī)構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)以及從事環(huán)境監(jiān)測設(shè)備和防治污染設(shè)施維護(hù)、運(yùn)營的機(jī)構(gòu)，在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假、對造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)與其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。
4.增加環(huán)保部門職權(quán)。對違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，環(huán)保部門可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
5.健全問責(zé)機(jī)制。對違法實(shí)施行政許可、包庇環(huán)境違法行為等9種行為，對政府或部門直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員給予記過、記大過或者降級處分；造成嚴(yán)重后果的，給予撤職或開除處分，其主要負(fù)責(zé)人應(yīng)引咎辭職。
深閱讀
1.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，中央人民政府門戶網(wǎng)站。
2.《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，中央人民政府門戶網(wǎng)站。
