美國《清潔空氣法》的創(chuàng)新性機(jī)制
|
|
正在召開的中共十八屆四中全會(huì)歷史上首次專題聚焦依法治國，對環(huán)境法治提出了新的要求，國際上在環(huán)境法治方面積累了很多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，其中，美國《清潔空氣法》的制定和執(zhí)行過程可以稱得上是依法治理環(huán)境的一個(gè)典型。
制定過程和確立原則
美國《清潔空氣法》體系的建立，源于兩起環(huán)境公害事件：一件是1943年的洛杉磯煙霧事件，另一件是1948年的多諾拉事件，這兩起事件都是由于嚴(yán)重的空氣污染造成的。
1955年，美國頒布了第一部聯(lián)邦污染控制法《空氣污染控制法》；1963年，制定《聯(lián)邦清潔空氣法》；1967年，制定《空氣質(zhì)量控制法》；1970年國會(huì)通過《清潔空氣法》，經(jīng)過1977年修正案和1990年修正案的多次修訂而逐步完善，在此基礎(chǔ)上形成了一個(gè)完整的法律規(guī)范體系。
《清潔空氣法》規(guī)定的處于首位的管理項(xiàng)目是移動(dòng)空氣污染物質(zhì)排放源，并且有專門針對酸雨的管理項(xiàng)目。《清潔空氣法》不僅幫助美國有效地改善了空氣質(zhì)量，而且也是世界上許多國家清潔空氣法建設(shè)的學(xué)習(xí)模板。
經(jīng)過半個(gè)世紀(jì)的修改完善，美國的《清潔空氣法》確立了一系列行之有效的原則，包括國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則、州政府獨(dú)立實(shí)施原則、新源控制原則、視覺可視性原則等。
國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)原則是美國《清潔空氣法》貫穿始終的最為重要的原則。這一原則最早出現(xiàn)于1970年《清潔空氣法》中，空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)由聯(lián)邦政府制定，各州和地區(qū)制定具體實(shí)施方案以實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦政府的標(biāo)準(zhǔn)。其主要目的在于建立一個(gè)覆蓋聯(lián)邦各州的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)框架，由各州和地區(qū)依據(jù)其自身的實(shí)際情況設(shè)置滿足聯(lián)邦標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施方案。
州政府獨(dú)立實(shí)施原則是指各州政府在其轄區(qū)內(nèi)，根據(jù)國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，獨(dú)立行使空氣質(zhì)量監(jiān)管職責(zé)。各州政府對國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)負(fù)有執(zhí)行的義務(wù)，但在執(zhí)行過程中享有獨(dú)立實(shí)施的自由。州政府可以對每一種空氣污染物制定具體的管理計(jì)劃，可以在本州內(nèi)自設(shè)空氣質(zhì)量控制區(qū)。
新源控制原則是指在新建一項(xiàng)固定排放源企業(yè)或者對某項(xiàng)原有的固定排放源企業(yè)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的改建時(shí)，必須首先進(jìn)行“新源排放分析”，并報(bào)環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，獲取“預(yù)防重大危害”行政許可之后方可施工。
視覺可視性原則實(shí)質(zhì)上是以美感為標(biāo)準(zhǔn)的高層次的環(huán)境保護(hù)，是對空氣清潔的較高水平的要求，具體是指在國家規(guī)定的一級保護(hù)地區(qū)，以保護(hù)自然環(huán)境可視性為目的采取嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)和措施，防止和減輕可視性的損害。
區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制和保障措施
《清潔空氣法》規(guī)定，各級地方政府為促進(jìn)州際大氣污染防治的合作應(yīng)做出努力，并強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦部門、機(jī)構(gòu)之間大氣污染防治合作的必要性。美國大氣污染防治的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制體現(xiàn)在污染防治的多個(gè)環(huán)節(jié)中，如在州際污染消除方面，要求所有計(jì)劃新建或更改的污染源，在所在州許可的動(dòng)工日期之前至少60天，向所有鄰近的州提供一份書面的通告，對可能會(huì)被這一污染源影響的空氣污染級別進(jìn)行通報(bào)。
聯(lián)合控制大氣污染需要多方面的資金和技術(shù)支持。美國《清潔空氣法》強(qiáng)調(diào)，聯(lián)邦財(cái)政有必要對積極合作的州、地區(qū)和社區(qū)的空氣污染控制項(xiàng)目提供支持和領(lǐng)導(dǎo)，并且規(guī)定對于污染控制機(jī)構(gòu)、院校、組織及個(gè)人，應(yīng)當(dāng)給予鼓勵(lì)、支持和協(xié)作，并在技術(shù)服務(wù)和財(cái)務(wù)上提供幫助。這表明美國環(huán)保局對于防治大氣污染的資助是堅(jiān)定并切實(shí)的。
美國《清潔空氣法》為其有效實(shí)施規(guī)定了一些保障措施，包括行政保障措施、民事訴訟和刑事保障措施等。
就行政保障措施而言，其性質(zhì)是行政管理行為，具有主動(dòng)性，是行政管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)所在，適用主體是國家行政主管機(jī)構(gòu)，包括美國環(huán)保局和州政府，具體行政措施的適用要受到司法審查。
根據(jù)《清潔空氣法》的規(guī)定，對于污染排放源的經(jīng)營者和擁有者，美國環(huán)保局可以向其提起民事訴訟，請求法院對其違規(guī)行為進(jìn)行民事制裁或者實(shí)施永久禁令。此外，《清潔空氣法》還規(guī)定了公民訴訟條款。公民訴訟的原告可以是公民、地方政府或非政府組織。任何人，包括私人的和官方的主體，以及享有管理權(quán)而不作為的執(zhí)法管理機(jī)構(gòu)，都可以成為公民訴訟的被告。
對嚴(yán)重污染環(huán)境觸犯刑法的行為，美國《清潔空氣法》規(guī)定了相應(yīng)的刑事實(shí)施保障措施。對于違法的企業(yè)和實(shí)體，美國環(huán)保局和司法部可向法院提起刑事訴訟，請求追究刑事責(zé)任。其特點(diǎn)是：只能對法律明文規(guī)定的違法行為采取刑事執(zhí)行措施，對《清潔空氣法》所要求的各項(xiàng)報(bào)告、文件、證明作虛假陳述，也構(gòu)成犯罪。追究的對象是造成嚴(yán)重空氣污染的企業(yè)和實(shí)體及其負(fù)責(zé)人。這些刑事實(shí)施保障措施是《清潔空氣法》最為嚴(yán)厲的執(zhí)行措施。
實(shí)施效果
美國實(shí)施《清潔空氣法》后，環(huán)境質(zhì)量得到了很大改善。自1990年以來，美國的二氧化硫排放量一直控制在法定排放量以下。全美每年減少了170萬噸有毒物質(zhì)排放入空氣，將6種常見污染物排放量減少至原來的41%。
根據(jù)美國環(huán)保局的數(shù)據(jù)顯示，在《清潔空氣法》實(shí)施的最初20年中，20.5萬人免于過早死亡，67.2萬人免患慢性支氣管炎，1800名兒童免除呼吸道疾病。
1970~1990年，美國為解決大氣污染投資達(dá)5000億美元。從1973年到1990年執(zhí)行成本非常穩(wěn)定，范圍在200億美元~250億美元，相當(dāng)于國內(nèi)總產(chǎn)值的0.33%。美國對《清潔空氣法》經(jīng)濟(jì)評估后得出結(jié)論，其費(fèi)用效益比為1︰44。通過制定靈活的環(huán)保法規(guī)、使用低硫煤降低二氧化硫生成量并把競爭機(jī)制引入到治理二氧化硫過程中的措施，美國成功實(shí)現(xiàn)了低投入、高效率地治理大氣污染。? （李佳慧）
