環(huán)境監(jiān)管：小馬怎能拉動大車？
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◆本報記者劉曉星 姚伊樂
嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，客觀要求環(huán)保部門進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為。但是，目前薄弱的環(huán)境監(jiān)管力量與環(huán)境監(jiān)管任務(wù)極不匹配。2015年即將實施的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，一方面授予環(huán)保部門更多的監(jiān)管權(quán)力，另一方面也規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施。
為有效應(yīng)對嚴(yán)峻環(huán)境形勢，急需規(guī)范執(zhí)法行為、提升執(zhí)法能力，履行好新法賦予的監(jiān)管職責(zé)。
環(huán)境監(jiān)管壓力空前巨大，任務(wù)重、難度大特點日趨明顯
■全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員負(fù)責(zé)150萬家工業(yè)企業(yè)的現(xiàn)場檢查工作、50萬家企業(yè)排污費(fèi)申報和收費(fèi)工作、14萬件環(huán)境行政處罰案件的調(diào)查取證工作等。
長期以來，由于發(fā)展方式粗放、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)偏重等原因，我國環(huán)境形勢十分嚴(yán)峻，常規(guī)環(huán)境污染因子惡化勢頭有所遏制，重金屬、持久性有機(jī)污染物、土壤污染、危險廢物和化學(xué)品污染問題日益凸顯，環(huán)境污染呈現(xiàn)明顯的結(jié)構(gòu)型、壓縮性、復(fù)合型特點，環(huán)境質(zhì)量與人民群眾期待還有較大差距。
數(shù)據(jù)顯示，2013年，我國十大重點流域國控斷面中劣V類水質(zhì)斷面比例占9%，11.5%的國控重點湖（庫）水質(zhì)為重度污染，59.6%的地下水監(jiān)測點位為較差和極差；實施空氣質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)的74個城市中僅?？?、舟山和拉薩3個城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，超標(biāo)城市比例高達(dá)95.9%。
環(huán)境監(jiān)察作為從事環(huán)境現(xiàn)場執(zhí)法的唯一隊伍，承擔(dān)了繁重的現(xiàn)場監(jiān)察任務(wù)。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員負(fù)責(zé)150萬家工業(yè)企業(yè)的現(xiàn)場檢查工作、100余萬件信訪投訴案件的現(xiàn)場調(diào)查工作、50萬家企業(yè)排污費(fèi)申報和收費(fèi)工作、14萬件環(huán)境行政處罰案件的調(diào)查取證工作、1萬家國控企業(yè)在線監(jiān)控數(shù)據(jù)的現(xiàn)場核查工作，以及大量的小三產(chǎn)檢查、自然保護(hù)區(qū)檢查、環(huán)境污染和生態(tài)破壞糾紛的調(diào)解處理工作。此外，部分地區(qū)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)急處置工作。
在日常執(zhí)法過程中，各地不同程度地發(fā)現(xiàn)部分地方政府不僅不落實科學(xué)發(fā)展觀，不落實環(huán)境保護(hù)責(zé)任制，還出臺一些有悖于環(huán)保法律法規(guī)的“土政策”阻撓環(huán)境執(zhí)法。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者介紹說，一些地方出臺政策，降低環(huán)保門檻招商引資、取消排污收費(fèi)、掛牌“重點保護(hù)企業(yè)”、實行“企業(yè)清凈日”及“檢查預(yù)通知”等。
2007年監(jiān)察部、原國家環(huán)保總局專門印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步清理違反國家環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的錯誤做法和規(guī)范性文件的通知》，對 “以要求環(huán)保部門預(yù)先報告或限制環(huán)保部門執(zhí)法次數(shù)等方式，阻礙環(huán)境執(zhí)法人員進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法檢查的錯誤做法”進(jìn)行大規(guī)模的清理，累計清理各地“土政策”861件。
但直到2013年專項稽查時，仍發(fā)現(xiàn)部分地方政府以優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展為由對環(huán)保執(zhí)法檢查進(jìn)行變相限制。如《湖南省優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境十條禁止性規(guī)定》要求，“禁止未經(jīng)辦理涉企檢查備案手續(xù)對企業(yè)進(jìn)行各類檢查”。湖北省麻城市委、市政府辦公室《關(guān)于實行工業(yè)招商項目建設(shè)收費(fèi)“一表制”、重點工業(yè)企業(yè)收費(fèi)“一費(fèi)制”的意見》規(guī)定，“2012年，在全市規(guī)模工業(yè)企業(yè)中全面實行‘一費(fèi)制’收費(fèi)（年度一次性收費(fèi)）”，與《排污費(fèi)資金收繳使用管理辦法》中“排污費(fèi)按月或按季屬地化收繳”以及“按排放污染物種類和數(shù)量繳納排污費(fèi)”相抵觸。湖南省張家界市桑植縣、岳陽市華容縣、邵陽市洞口縣等地同樣也存在“一費(fèi)制”現(xiàn)象。部分地方政府對每月可以實施執(zhí)法檢查的時間予以限制，湖南省岳陽市華容縣、株洲市茶陵縣和攸縣，此類問題比較突出。在這樣的大環(huán)境下，一些具備治污能力的大企業(yè)勢必會將違法排污作為降低成本、追求利潤的捷徑。
隨著公眾環(huán)境意識不斷加強(qiáng)，公然停運(yùn)污染防治設(shè)施、違法排污的現(xiàn)象已經(jīng)比較少見，取而代之的是更為隱蔽的方式。有利用建廠時預(yù)先設(shè)置的暗管、旁路等輔助設(shè)施偷排污水的，有采用“小馬拉大車”方式邊運(yùn)行污水處理設(shè)施邊偷排的，有采用故意損壞自動監(jiān)控設(shè)施或在采樣子系統(tǒng)、分析子系統(tǒng)及數(shù)據(jù)通訊子系統(tǒng)上作弊的方式篡改自動監(jiān)控數(shù)據(jù)的，有編制虛假運(yùn)行記錄、用所謂“零排放” 蒙騙監(jiān)管部門的，違法排污行為的隱蔽性，進(jìn)一步增加了環(huán)境監(jiān)管的難度。
環(huán)境監(jiān)管力量薄弱，與環(huán)境監(jiān)管任務(wù)不相匹配
■根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)察隊伍管理平臺》信息系統(tǒng)不完全統(tǒng)計，全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員僅有12%的人員具有環(huán)境相關(guān)專業(yè)背景，20%的人員為軍隊專業(yè)人員。
盡管近年來國家和地方對環(huán)境監(jiān)察能力建設(shè)給予了大力支持，各地在人員招考中也進(jìn)行了嚴(yán)格的把關(guān)，但由于歷史遺留問題太多，現(xiàn)有人員構(gòu)成和裝備水平與環(huán)境保護(hù)工作的現(xiàn)實需要相比，差距較大。
以現(xiàn)有體制下人員配比計（領(lǐng)導(dǎo)、后勤、日常事務(wù)、環(huán)境投訴電話接線員等非現(xiàn)場監(jiān)管人員至少占1/3），實際進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管人員最多不超過4萬。以最基礎(chǔ)的工業(yè)污染源現(xiàn)場監(jiān)察工作量計算，全國150萬家工業(yè)企業(yè)，按照現(xiàn)場執(zhí)法應(yīng)兩人以上的要求，平均每人監(jiān)管工業(yè)企業(yè)75家。
按照每年250個工作日、每人每天檢查企業(yè)兩家計，現(xiàn)有的人員數(shù)量只能保證每年對每家企業(yè)檢查7次。由于我國環(huán)境違法行為處罰限額較低，遠(yuǎn)低于污染防治設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用，企業(yè)勢必會盡可能地利用剩余的358天進(jìn)行違法排污，違法排污現(xiàn)象難以有效杜絕。
部分地區(qū)人員與工作量不匹配問題突出，如上海400余名環(huán)境監(jiān)察人員，每年承擔(dān)著5萬余戶企事業(yè)單位現(xiàn)場檢查工作和3.5萬件環(huán)境信訪案件處理任務(wù)，工作處于超飽和狀態(tài)。
根據(jù)《全國環(huán)境監(jiān)察隊伍管理平臺》信息系統(tǒng)不完全統(tǒng)計，全國8萬名環(huán)境監(jiān)察人員僅有12%的人員具有環(huán)境相關(guān)專業(yè)背景，20%的人員為軍隊專業(yè)人員，湖南、河南兩省環(huán)境監(jiān)察人員中軍轉(zhuǎn)人員比例分別高達(dá)38%和30%。
在裝備方面，由于環(huán)境監(jiān)察工作的特殊性，現(xiàn)場跑得多，國家“十一五”減排資金安排的執(zhí)法車輛已基本到了報廢里程，而各地在新車配備上存在制度障礙，由于未納入執(zhí)法部門，只能按照行政事業(yè)單位額度配備車輛，部分地區(qū)公車改革走向極端化，執(zhí)法車輛全部上繳，喪失了最基本的執(zhí)法工具。
在繁重的環(huán)境監(jiān)察工作重壓下，基層環(huán)境監(jiān)管人員由于對法律法規(guī)、生產(chǎn)工藝、產(chǎn)業(yè)政策不熟悉，出現(xiàn)了大量執(zhí)法不規(guī)范、不到位，甚至走過場、草草應(yīng)付差事等現(xiàn)象。
為規(guī)范執(zhí)法行為，提升執(zhí)法能力，環(huán)境保護(hù)部自2010年起，在全國范圍內(nèi)啟動環(huán)境監(jiān)察稽查試點工作，并從2012年開始，連續(xù)3年開展專項稽查工作。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹說，稽查中發(fā)現(xiàn)，環(huán)境執(zhí)法不規(guī)范的問題比較普遍。以2012年為例，通過對20008份環(huán)境執(zhí)法檔案的稽查和5417家企業(yè)的現(xiàn)場驗證，發(fā)現(xiàn)42.6%的《污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄》存在記錄不規(guī)范問題，18.7%的記錄與企業(yè)污染源現(xiàn)場的歷史守法狀態(tài)不符，49.9%的行政處罰案卷調(diào)查取證材料存在證據(jù)不完整、不規(guī)范問題。突出表現(xiàn)在以下3方面：
一是查得不全面。主要體現(xiàn)在監(jiān)督檢查上缺項、漏項，如到企業(yè)檢查只是例行公事，只到排污口簡單看一下在線監(jiān)控數(shù)據(jù)是否超標(biāo)，而對企業(yè)是否有違法建設(shè)項目、污染防治設(shè)施是否正常運(yùn)行、是否有排放管線等問題全然不清楚，沒有按照基本的監(jiān)察要求對企業(yè)進(jìn)行全面嚴(yán)格檢查。部分環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場調(diào)查取證工作，查漏、查錯現(xiàn)象普遍，證據(jù)缺失、無效證據(jù)問題嚴(yán)重，直接影響處罰工作的正常開展。
二是填得不規(guī)范。如《污染源現(xiàn)場監(jiān)察記錄》未記錄環(huán)境執(zhí)法人員基本信息或記錄不全，沒有執(zhí)法人員執(zhí)法證號；被檢查單位基本信息不全，僅填寫單位名稱；未填寫監(jiān)察結(jié)論或監(jiān)察結(jié)論填寫不全面問題。《調(diào)查詢問筆錄》未填寫被詢問人身份證、工作單位等信息，無被詢問人簽字確認(rèn)意見，缺少被調(diào)查企業(yè)相關(guān)材料（營業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼等）。個別案件甚至出現(xiàn)《調(diào)查詢問筆錄》詢問內(nèi)容與違法事實無明顯相關(guān)性的現(xiàn)象。
三是處罰得不嚴(yán)格。部分市縣環(huán)保部門由于種種原因，存在嚴(yán)重的處罰不到位問題，對環(huán)境違法行為未給予應(yīng)有的行政處罰，或者罰款額只有數(shù)百元，更有甚者，個別縣連續(xù)多年沒有一起行政處罰案件。
環(huán)境監(jiān)察作為環(huán)保系統(tǒng)中最大的一支能夠直接與企業(yè)面對面接觸的隊伍，還面臨著很大的廉政風(fēng)險。或者說，崗位特點決定了環(huán)境監(jiān)察隊伍追責(zé)風(fēng)險高。
中紀(jì)委、監(jiān)察部駐環(huán)境保護(hù)部紀(jì)檢監(jiān)察局《2008~2010年全國環(huán)保系統(tǒng)工作人員違紀(jì)違法案件情況統(tǒng)計分析報告》顯示：環(huán)境監(jiān)察占總查處人員數(shù)量的30.6%，表現(xiàn)為不認(rèn)真履行監(jiān)管職責(zé)，利用監(jiān)察執(zhí)法權(quán)收受賄賂。隨著近幾年環(huán)境違法案件追責(zé)力度的加大，幾乎每一起案件均有1~2名環(huán)境監(jiān)察人員因監(jiān)管不力或監(jiān)管不到位被追責(zé)。
2015年即將實施的新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，一方面授予環(huán)保部門更多的監(jiān)管權(quán)力，諸如查封、扣押權(quán)，限產(chǎn)、停產(chǎn)整治權(quán)，按日連續(xù)處罰權(quán)，移送公安機(jī)關(guān)實施治安拘留處罰權(quán)等；另一方面新法也規(guī)定了嚴(yán)厲的行政問責(zé)措施，對存在違規(guī)審批，包庇違法，未依法作出停業(yè)、關(guān)閉決定，發(fā)現(xiàn)或接到舉報違法未及時查處，違法查封、扣押，篡改偽造監(jiān)測數(shù)據(jù)，未依法公開政府環(huán)境信息，截留、擠占或挪用排污等9種違法行為的，分別給予記過、記大過、降級、撤職、開除處分。
為有效應(yīng)對嚴(yán)峻的環(huán)境形勢，急需規(guī)范環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法行為、提升執(zhí)法能力，履行好新法賦予的監(jiān)管職責(zé)。
