全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取《大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告
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全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取《大氣污染防治法》實(shí)施情況的報(bào)告
環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀 形勢(shì)依然嚴(yán)峻
各級(jí)政府要進(jìn)一步提高對(duì)大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認(rèn)識(shí)
為治理大氣污染，6月5日，河北省邯鄲市對(duì)19個(gè)縣（市、區(qū)）和邯鄲經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的123臺(tái)燃煤鍋爐、216根煙囪進(jìn)行集中拆除。 資料圖片
十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十一次會(huì)議今天上午舉行第二次全體會(huì)議。會(huì)議聽(tīng)取了全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)沈躍躍關(guān)于檢查《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《大氣污染防治法》）實(shí)施情況的報(bào)告。
今年5月~9月，全國(guó)人大環(huán)資委組成人員和全國(guó)人大代表組成5個(gè)檢查組分赴10?。ㄊ校┻M(jìn)行了檢查。
這次檢查的重點(diǎn)是，各地各部門(mén)在落實(shí)《大氣污染防治法》主要法律制度、依法加強(qiáng)大氣污染防治監(jiān)管、推動(dòng)大氣污染綜合治理、改善大氣環(huán)境質(zhì)量等方面采取的措施和存在的主要問(wèn)題。這次檢查突出重點(diǎn)區(qū)域，檢查組檢查了京津冀及周邊、長(zhǎng)三角、珠三角等大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域，廣泛聽(tīng)取各方面意見(jiàn)建議，緊緊抓住影響大氣環(huán)境質(zhì)量的突出問(wèn)題，通過(guò)檢查推動(dòng)大氣污染防治工作深入開(kāi)展，同時(shí)與立法工作相結(jié)合，征求各方面對(duì)《大氣污染防治法》修改的意見(jiàn)和建議，為修改法律打好基礎(chǔ)。
沈躍躍在報(bào)告中指出，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)高度重視大氣污染防治工作，積極貫徹實(shí)施《大氣污染防治法》，將防治大氣污染作為改善民生的當(dāng)務(wù)之急，作為轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵舉措和推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重大任務(wù)，出重拳強(qiáng)化污染防治，制定實(shí)施了《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，依法推動(dòng)工作深入開(kāi)展。2014年上半年，74個(gè)重點(diǎn)城市細(xì)顆粒物（PM2.5）濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物（PM10）濃度下降6.5%，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高1.6個(gè)百分點(diǎn)。
持續(xù)推進(jìn)主要污染物減排
到今年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機(jī)組占總裝機(jī)比例已分別達(dá)到93%和63%。
報(bào)告指出，根據(jù)法律有關(guān)規(guī)定，國(guó)家已將二氧化硫和氮氧化物作為“十二五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的約束性指標(biāo)，主要污染物減排工作持續(xù)推進(jìn)。各地積極推動(dòng)排污收費(fèi)制度的實(shí)施，不斷提高主要污染物排放收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，北京、天津等地提高了5~15倍。大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)不斷完善，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)發(fā)布了新的環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將細(xì)顆粒物、臭氧和一氧化碳濃度限值納入指標(biāo)體系，制定了200多項(xiàng)涉氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)政策和規(guī)范等，不斷提高火電等重點(diǎn)行業(yè)排放要求，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┨貏e排放限值，部分地區(qū)進(jìn)一步嚴(yán)格了地方排放標(biāo)準(zhǔn)。大氣污染監(jiān)測(cè)體系不斷健全，國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)制定了統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)方法，建立了重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)制度，全國(guó)空氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)逐步建立。各地不斷推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)、限期治理等法律制度的實(shí)施，對(duì)防治大氣污染發(fā)揮了重要作用。
各地加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，嚴(yán)控高污染、高耗能行業(yè)新增產(chǎn)能，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能。河北省從去年11月到今年上半年共壓減鋼鐵產(chǎn)能近2000萬(wàn)噸、水泥產(chǎn)能近3000萬(wàn)噸。同時(shí)，各地大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。各地強(qiáng)化工業(yè)污染防治，到2014年上半年，燃煤電廠脫硫、脫硝機(jī)組占總裝機(jī)比例已分別達(dá)到93%和63%。各地不斷強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保管理，加快淘汰高排放的黃標(biāo)車(chē)和老舊車(chē)輛，今年1~8月份共淘汰331.7萬(wàn)輛。有關(guān)部門(mén)出臺(tái)了相關(guān)鼓勵(lì)政策，加快新能源汽車(chē)的推廣應(yīng)用。同時(shí)著力防治燃煤、揚(yáng)塵和其他污染。多數(shù)重點(diǎn)城市劃定了高污染燃料禁燃區(qū)，加快淘汰燃煤小鍋爐，推進(jìn)潔凈煤生產(chǎn)和使用。
《大氣污染防治法》貫徹實(shí)施中存在哪些問(wèn)題？
2013年，環(huán)境保護(hù)部接到的舉報(bào)案件中，大氣污染類(lèi)占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類(lèi)僅占12%。
沈躍躍在報(bào)告中同時(shí)指出，從檢查情況看，大氣環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀，形勢(shì)依然嚴(yán)峻，《大氣污染防治法》的貫徹實(shí)施中還存在不少問(wèn)題，需要引起高度重視。
問(wèn)題一：結(jié)構(gòu)性污染問(wèn)題突出
沈躍躍說(shuō)，有的地方政府過(guò)于追求發(fā)展速度，重化工產(chǎn)能快速擴(kuò)張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯。2013年，工業(yè)能源消費(fèi)量占全國(guó)能源消費(fèi)總量的73%，六大高耗能行業(yè)能源消費(fèi)量占工業(yè)能源消費(fèi)總量的79%。部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，嚴(yán)重影響城市空氣質(zhì)量。二是能源結(jié)構(gòu)不合理，燃煤污染問(wèn)題突出。有的地方政府和部門(mén)對(duì)改善能源結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展清潔能源重視不夠，煤炭消費(fèi)量增長(zhǎng)較快，棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象嚴(yán)重。2013年全國(guó)煤炭消費(fèi)總量達(dá)36.1億噸，占能源消費(fèi)總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農(nóng)村散煤燃燒后直接排放，導(dǎo)致空氣質(zhì)量季節(jié)性下降尤為明顯。
問(wèn)題二：執(zhí)法監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府改善大氣環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任尚未完全落實(shí)。一是環(huán)境執(zhí)法不到位。有的地方執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究，存在人情執(zhí)法、以罰代管等問(wèn)題，違法排污行為得不到有效遏制；二是基層監(jiān)管能力嚴(yán)重不足，調(diào)查難、取證難、查處難問(wèn)題突出。2013年，環(huán)境保護(hù)部接到的舉報(bào)案件中，大氣污染類(lèi)占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類(lèi)僅占12%；三是監(jiān)管職責(zé)不夠明確。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，《大氣污染防治法》規(guī)定的52項(xiàng)管理職能中，有20項(xiàng)沒(méi)有明確管理部門(mén)。有的管理職能存在交叉情況，比如，機(jī)動(dòng)車(chē)管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質(zhì)檢等13個(gè)部門(mén)，部門(mén)間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。
問(wèn)題三：企業(yè)防治污染主體責(zé)任不落實(shí)
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法律意識(shí)淡薄，尚未真正落實(shí)防治污染的主體責(zé)任。有的企業(yè)治污設(shè)施建設(shè)滯后，技術(shù)水平低，提標(biāo)改造進(jìn)展緩慢，難以做到污染物達(dá)標(biāo)排放。部分企業(yè)治污設(shè)施不正常運(yùn)行，采取“一來(lái)就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報(bào)虛報(bào)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)等方式應(yīng)付和逃避執(zhí)法監(jiān)管。此外，企業(yè)違法排污被查處后的罰款額度遠(yuǎn)低于治污成本，不少企業(yè)寧愿繳罰款也不主動(dòng)治污。
問(wèn)題四：應(yīng)對(duì)區(qū)域性復(fù)合型大氣污染措施不完善
報(bào)告指出，針對(duì)當(dāng)前大氣污染的區(qū)域性特點(diǎn)和復(fù)合型特征，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制作用發(fā)揮不夠。缺乏區(qū)域協(xié)同控制大氣污染的統(tǒng)一規(guī)劃，車(chē)用燃油品質(zhì)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)等環(huán)保、能耗的標(biāo)準(zhǔn)不一，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入目錄，環(huán)評(píng)會(huì)商機(jī)制有待完善。區(qū)域重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制尚不健全、應(yīng)對(duì)能力有待提高，環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、污染源監(jiān)測(cè)的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對(duì)多種污染物協(xié)同控制不夠，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)污染物排放的有效控制。
問(wèn)題五：大氣污染防治法律法規(guī)不夠健全
檢查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前，防治大氣污染的目標(biāo)責(zé)任和考核評(píng)價(jià)制度不完善；重末端治理，輕源頭預(yù)防；缺少區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應(yīng)對(duì)等制度；尚未建立有效的公眾參與機(jī)制，公民在大氣污染防治中的責(zé)任和義務(wù)不明確；對(duì)執(zhí)法人員不作為，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的行為缺乏責(zé)任追究制度；對(duì)企業(yè)違法行為的處罰措施不足、力度過(guò)小，嚴(yán)重影響了法律的威懾力；環(huán)境司法制度不健全，量刑難、執(zhí)行難的問(wèn)題突出。同時(shí)，排污許可、面源污染控制、機(jī)動(dòng)車(chē)管理等配套法規(guī)沒(méi)有及時(shí)出臺(tái)，也影響了法律的有效實(shí)施。此外，資金不足和科技支撐不強(qiáng)也制約了大氣污染防治工作的深入開(kāi)展。
怎樣推動(dòng)大氣污染防治工作向縱深發(fā)展？
各級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化部門(mén)職責(zé)，形成有關(guān)部門(mén)齊抓共管的工作機(jī)制。
加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。實(shí)行污染物排放總量和排放標(biāo)準(zhǔn)雙重控制制度，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能。
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。完善大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確地方政府的環(huán)保責(zé)任。
沈躍躍強(qiáng)調(diào)，大氣環(huán)境保護(hù)事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。各級(jí)政府要進(jìn)一步提高對(duì)大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真貫徹實(shí)施《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》等法律，依法推動(dòng)大氣污染防治工作向縱深發(fā)展。她在報(bào)告中提出5點(diǎn)建議。
建議一：落實(shí)責(zé)任，形成防治大氣污染工作合力
各級(jí)政府要加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細(xì)化部門(mén)職責(zé)，形成有關(guān)部門(mén)齊抓共管的工作機(jī)制。地方各級(jí)政府要切實(shí)對(duì)本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，建立健全目標(biāo)責(zé)任制，加大督查考核力度，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲措施。企業(yè)要依法落實(shí)防治污染的主體責(zé)任，積極實(shí)施清潔生產(chǎn)改造，加強(qiáng)污染治理設(shè)施的運(yùn)行管理，嚴(yán)格執(zhí)行大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。要加大宣傳力度，引導(dǎo)公民樹(shù)立“保護(hù)環(huán)境、人人有責(zé)”的觀念，營(yíng)造“同呼吸、共奮斗”的社會(huì)氛圍。
建議二：突出重點(diǎn)，依法推進(jìn)大氣污染防治工作
加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。實(shí)行污染物排放總量和排放標(biāo)準(zhǔn)雙重控制制度，嚴(yán)格產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能。對(duì)重污染企業(yè)實(shí)施環(huán)保搬遷改造或關(guān)閉措施。積極推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立和實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制制度，推動(dòng)煤炭的清潔高效利用，大力發(fā)展清潔能源，積極推廣風(fēng)能、太陽(yáng)能、核能等新能源和可再生能源的應(yīng)用，加強(qiáng)電網(wǎng)建設(shè)，落實(shí)全額保障性收購(gòu)制度。著力強(qiáng)化重點(diǎn)行業(yè)綜合治理。加強(qiáng)對(duì)火電、鋼鐵、水泥等重點(diǎn)行業(yè)脫硫、脫硝和除塵工程的運(yùn)行管理，確保污染物達(dá)標(biāo)排放。嚴(yán)格控制石化、化工等行業(yè)揮發(fā)性有機(jī)污染物排放。加快重大清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，從源頭削減污染。積極發(fā)展綠色建筑，推進(jìn)建筑節(jié)能減排。統(tǒng)籌機(jī)動(dòng)車(chē)污染防治工作。強(qiáng)化機(jī)動(dòng)車(chē)環(huán)保管理，嚴(yán)厲打擊生產(chǎn)、銷(xiāo)售環(huán)保不達(dá)標(biāo)車(chē)輛的行為。加強(qiáng)在用機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放檢測(cè)，加大對(duì)超標(biāo)排放機(jī)動(dòng)車(chē)的整治力度。加快提升車(chē)用燃油品質(zhì)，加強(qiáng)油品質(zhì)量監(jiān)管。大力發(fā)展公共交通，提倡綠色出行，提高城市智能交通管理水平。
建議三：強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管，確保法律制度有效實(shí)施
嚴(yán)厲打擊環(huán)境違法行為，解決違法成本低的問(wèn)題。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)大氣污染重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)污染排放的監(jiān)管，依法嚴(yán)懲超標(biāo)排污、偷排偷放、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)弄虛作假等違法行為，嚴(yán)肅追究相關(guān)企業(yè)責(zé)任人的責(zé)任。二是強(qiáng)化過(guò)程監(jiān)管，解決執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，對(duì)企業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程實(shí)施在線監(jiān)控，提高在線監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性，推進(jìn)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)。加強(qiáng)基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)，嚴(yán)肅追究失職瀆職行為，不斷提高環(huán)境執(zhí)法水平和公信力。三是形成監(jiān)管合力，解決部門(mén)職責(zé)不清的問(wèn)題。理順環(huán)境監(jiān)管體制機(jī)制，加強(qiáng)部門(mén)聯(lián)動(dòng)，提高監(jiān)管效能。充分發(fā)揮環(huán)境司法作用，做好行政執(zhí)法與環(huán)境司法有效銜接。
建議四：完善政策措施，科學(xué)推動(dòng)大氣污染防治工作
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。進(jìn)一步完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，加強(qiáng)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)評(píng)會(huì)商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、區(qū)域性重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)等工作，切實(shí)解決重污染天氣準(zhǔn)確預(yù)測(cè)難、應(yīng)急響應(yīng)慢、聯(lián)動(dòng)水平低等問(wèn)題。二是充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。進(jìn)一步加大黃標(biāo)車(chē)和老舊機(jī)動(dòng)車(chē)淘汰力度，落實(shí)好新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用政策。完善配套政策，推動(dòng)化石能源的清潔高效利用，促進(jìn)新能源、可再生能源的快速發(fā)展。加大各級(jí)財(cái)政投入力度。探索建立多元化投融資機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)資金投入大氣污染防治。三是強(qiáng)化科技與產(chǎn)業(yè)支撐。整合科技資源，開(kāi)展大氣環(huán)境容量評(píng)估，加強(qiáng)大氣污染來(lái)源解析、區(qū)域傳輸?shù)然A(chǔ)性研究。加快推進(jìn)監(jiān)測(cè)預(yù)警體系建設(shè)。加強(qiáng)節(jié)能減排關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)，支持高效實(shí)用技術(shù)推廣應(yīng)用，促進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。
建議五：加快法律修改進(jìn)程，完善大氣污染防治法律制度
沈躍躍說(shuō)，檢查中各方面對(duì)現(xiàn)行《大氣污染防治法》提出的修改意見(jiàn)主要有：完善大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，明確地方政府的環(huán)境責(zé)任，強(qiáng)化對(duì)地方各級(jí)政府、有關(guān)部門(mén)及其負(fù)責(zé)人的考核；強(qiáng)化企業(yè)治污主體責(zé)任，加大對(duì)違法企業(yè)及相關(guān)責(zé)任人的懲處力度；明確公民的環(huán)保義務(wù)；建立重點(diǎn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測(cè)預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)制度；建立和完善煤炭消費(fèi)總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學(xué)制定和修訂大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)；強(qiáng)化污染的源頭管控和多污染物協(xié)同控制，加強(qiáng)機(jī)動(dòng)車(chē)船尾氣、揚(yáng)塵、揮發(fā)性有機(jī)物的排放監(jiān)管；加快制定排污許可、面源污染控制、機(jī)動(dòng)車(chē)管理等配套法規(guī)。全國(guó)人大常委會(huì)已將修改《大氣污染防治法》列入今年立法計(jì)劃。
