《氣候變化應(yīng)對(duì)法》要彰顯公眾參與
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●目前，我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)工作尚未取得全民的理解和支持。要通過建立制度和機(jī)制，來(lái)保障公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應(yīng)對(duì)事業(yè)全民化，
●公眾參與，已公認(rèn)成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題，并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源，公眾參與應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中得到全面體現(xiàn)。
●在環(huán)境共治的時(shí)代，公眾參與是一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利。為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》宜明確宣告公民、法人和其他社會(huì)組織在氣候變化應(yīng)對(duì)上的權(quán)利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎(chǔ)。
盡快制定專門的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》，已成為各界的共識(shí)。目前，國(guó)家發(fā)改委正在牽頭起草該法草案。
中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，也是溫室氣體排放量最大的發(fā)展中國(guó)家。離開了公眾的理解、參與、支持和監(jiān)督，應(yīng)對(duì)氣候變化工作難以取得最大的實(shí)效。
但是，由于發(fā)展水平所限，目前我國(guó)的氣候變化應(yīng)對(duì)工作尚未取得全民的理解和支持。如何用制度和機(jī)制保障公眾參與應(yīng)對(duì)氣候變化的積極性，提高公眾參與的積極性，使氣候變化應(yīng)對(duì)事業(yè)全民化，防止鄰避等無(wú)序參與的現(xiàn)象發(fā)生，在人民是法治主體的年代，是一個(gè)值得思考的立法和法學(xué)研究問題。
怎么把握“公眾”的含義和范圍
公眾的定義
這是一個(gè)立法上的國(guó)際難題。
公眾參與作為一個(gè)法學(xué)術(shù)語(yǔ)，來(lái)源于歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)。在我國(guó)，2014年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》專門設(shè)立“信息公開和公眾參與”一章。從內(nèi)容上看，公眾參與的主體包括個(gè)人、法人和其他組織。在權(quán)利和義務(wù)的主體結(jié)構(gòu)中，和公眾相對(duì)應(yīng)的主體是政府和企業(yè)，政府和企業(yè)對(duì)社會(huì)的義務(wù)具有社會(huì)性，即對(duì)世性?！稓夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)法》的公眾范圍，也應(yīng)當(dāng)與《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的范圍大體一致。在一些情況下，更加突出婦女、青年、民族地區(qū)、社區(qū)的參與作用。
但是，由于公眾的概念很模糊，在不同的場(chǎng)合可能有不同的指向。如相對(duì)于某個(gè)特定的企業(yè)，在國(guó)家政策制定的情形下屬于公眾，但在碳排放交易和行政執(zhí)法的場(chǎng)合，又不屬于公眾。因此，給公眾下一個(gè)確切的普適定義很難。如果堅(jiān)持要給公眾下定義，如果定義不全面、不科學(xué)，反而會(huì)限制公民的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
公眾的范圍
由于立法具有指導(dǎo)性和實(shí)用性，可以考慮在總則中對(duì)公眾的范圍規(guī)定盡可能擴(kuò)大一些，體現(xiàn)法律陽(yáng)光的普照性，再在各具體的情形下予以限定或者明確，體現(xiàn)實(shí)用性。
由于公眾是一個(gè)相對(duì)的動(dòng)態(tài)發(fā)展的概念，加害者、受害者、旁觀者在行政執(zhí)法領(lǐng)域難以同時(shí)納入公眾的范疇，但在決策領(lǐng)域卻可以。在決策的領(lǐng)域，可以把受氣候影響需要搬遷的居民、微信和微博用戶、大學(xué)生社會(huì)團(tuán)體等吸收進(jìn)來(lái)，體現(xiàn)共治的廣泛性。另外，個(gè)體利益不等于共同利益或者團(tuán)體利益，所以，個(gè)體的代表性也需要甄別。最好的辦法是，基于法律關(guān)系或者領(lǐng)域的不同，在附則中對(duì)公眾進(jìn)行分類。
目前，已形成共識(shí)的公眾分類方法為：
受到氣候變化影響的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括因受到氣候變化影響移民的個(gè)人和家庭等；
利用私權(quán)使自己免受公權(quán)侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括決策、政策、規(guī)劃和立法所涉及的私權(quán)主體，這類主體有權(quán)對(duì)決策、政策、規(guī)劃和立法提出建議，有權(quán)對(duì)依法決策、行政、規(guī)劃和立法進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)依法維護(hù)自身的權(quán)益；
利用私權(quán)使自己免受其他私權(quán)侵害的個(gè)人、單位和其他組織，包括在受到氣候變化影響的個(gè)人、單位和其他組織或者法律所授權(quán)的個(gè)人、單位和其他組織，依據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體是否遵守氣候變化法律規(guī)定進(jìn)行參與和監(jiān)督；
社區(qū)自治中享有自治權(quán)利的個(gè)人、家庭、單位和其他組織，包括城市居民社區(qū)、農(nóng)村集體組織及其居民等，這類主體在其自治的區(qū)域內(nèi)，對(duì)自治的事項(xiàng)享有自我管理權(quán)；
法治社會(huì)框架內(nèi)依法從事社會(huì)管理和服務(wù)的個(gè)人、單位和其他組織，包括氣候變化應(yīng)對(duì)志愿者、社會(huì)服務(wù)提供者、非政府組織等。
公眾參與是環(huán)境法的基本原則
公眾參與的法律屬性
公眾參與，已公認(rèn)成為環(huán)境法的基本原則。氣候變化屬于環(huán)境問題，并與霧霾等大氣環(huán)境問題同根同源，因此公眾參與應(yīng)當(dāng)在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中得到全面體現(xiàn)。
為此，必須在總則的基本政策、方針中體現(xiàn)公眾參與的基本內(nèi)容，規(guī)定專門的公眾參與原則，設(shè)立鼓勵(lì)甚至獎(jiǎng)勵(lì)公眾參與的措施?；镜膬?nèi)容應(yīng)當(dāng)包括公眾參與的目標(biāo)、公眾參與的事項(xiàng)、公眾參與的方式、公眾參與的環(huán)節(jié)、公眾參與的條件保障、信息公開、公眾的監(jiān)督等方面。這些內(nèi)容的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合參與民主、高效、有序的要求。
公眾參與也是一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利
公眾參與的規(guī)定方式
在環(huán)境共治的時(shí)代，公眾參與應(yīng)當(dāng)是一項(xiàng)環(huán)境法律權(quán)利，為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》宜在總則中明確宣告公民、法人和其他社會(huì)組織氣候變化應(yīng)對(duì)的權(quán)利和義務(wù)，為氣候變化共治的制度化奠定基礎(chǔ)。
由于氣候變化應(yīng)對(duì)的公眾參與又是具體的實(shí)踐，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》宜在分則中設(shè)立專門的章，規(guī)定各方的權(quán)利和義務(wù)及其運(yùn)行程序。值得注意的是，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》是一個(gè)綜合性基礎(chǔ)法，或者說是氣候變化應(yīng)對(duì)領(lǐng)域的框架法，不可能對(duì)各領(lǐng)域的公眾參與作出全面、細(xì)致的規(guī)定，這需要規(guī)劃、法規(guī)和規(guī)章在其指導(dǎo)下予以細(xì)化。當(dāng)然，也需要把目前氣候變化應(yīng)對(duì)諸多行動(dòng)計(jì)劃中比較成熟的公眾參與規(guī)定，鞏固到《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中。盡管如此，一些關(guān)鍵的公眾參與舉措，如民事公益訴訟、環(huán)境信息公開、參與決策等，需要直接在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中明確規(guī)定。
公眾參與的形式與環(huán)節(jié)
一般認(rèn)為，參與方式主要包括兩種，一種是從上而下，另外一種是自下而上。目前，政府十分支持多元主體參與的公眾參與方式。政府一方面要保障公眾參與，另一方面也要引導(dǎo)公眾參與方式，當(dāng)前仍應(yīng)是以政府保障、提供的正式方式為主，以公眾自發(fā)的非正式方式為輔。
非正式參與，主要包括以網(wǎng)絡(luò)參與為主要形式的新媒體參與、圓桌研討會(huì)、市民專家小組、簽名集會(huì)等形式。其中圓桌會(huì)議值得提倡，既可以幫助公眾更好地理解國(guó)家的氣候變化法律、法規(guī)、政策，也能幫助政府更好地做出決定。在一些情況下，非正式參與方式更能發(fā)揮調(diào)動(dòng)公眾尤其是普通民眾參與氣候變化的積極性。無(wú)論是哪種形式，都要高效，保證充分參與，并針對(duì)城市、農(nóng)村地區(qū)的不同特性規(guī)定不同的參與渠道和機(jī)制。
關(guān)于公眾參與的環(huán)節(jié)，在目前中國(guó)的國(guó)情下，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)保障公眾參與決策的權(quán)利和參與監(jiān)督企業(yè)的權(quán)利，可以考慮針對(duì)違規(guī)排放溫室氣體的企業(yè)建立氣候變化應(yīng)對(duì)的民事公益訴訟制度。
公眾參與的制度構(gòu)建
應(yīng)當(dāng)把公眾參與的原則轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)和要求。為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)在氣候變化的減緩措施、氣候變化的適應(yīng)措施、氣候變化應(yīng)對(duì)的保障措施等對(duì)策性章節(jié)中規(guī)定公眾參與的情形、方式、程序和內(nèi)容，規(guī)定行為的要求或者保障措施，并使這些規(guī)定具有均衡性。此外，還宜在氣候變化應(yīng)對(duì)的監(jiān)督管理部分規(guī)定公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。
值得注意的是，氣候變化應(yīng)對(duì)的公眾參與制度應(yīng)當(dāng)和大氣污染防治等環(huán)境保護(hù)、能源管理領(lǐng)域的公眾參與制度，既相銜接，體現(xiàn)協(xié)同性，也相區(qū)別，體現(xiàn)領(lǐng)域的相對(duì)獨(dú)立性。為此，目前，在制定《氣候變化應(yīng)對(duì)法》時(shí)，不僅要制定統(tǒng)領(lǐng)性的氣候變化應(yīng)對(duì)公眾參與規(guī)定，還要修訂《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《可再生能源法》以及自然災(zāi)害與大氣污染防治、農(nóng)業(yè)等相關(guān)法律、法規(guī)和政策，協(xié)調(diào)其與其他相關(guān)法律、法規(guī)之間的關(guān)系，做好溝通與協(xié)調(diào)工作，從而避免立法規(guī)定相互沖突、重疊的現(xiàn)象出現(xiàn)。
應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社會(huì)參與的宣傳教育
公眾參與的意識(shí)培育和能力建設(shè)
在中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，公眾參與尚未引起全社會(huì)的重視，因此，它仍然是一個(gè)需要繼續(xù)深化教育的素質(zhì)提高話題，是一個(gè)需要社會(huì)各界廣泛參與的事業(yè)。由于宣傳教育和社會(huì)參與是法律得到有效實(shí)施的重要條件，為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)對(duì)其予以濃墨重彩的關(guān)注。
為此，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》應(yīng)當(dāng)設(shè)立“氣候變化應(yīng)對(duì)的宣傳教育和社會(huì)參與”的內(nèi)容部分，設(shè)計(jì)總體要求、宣傳方式、對(duì)外宣傳、在校教育、在職教育和社會(huì)參與等條文，要求將氣候變化及其應(yīng)對(duì)納入國(guó)家教育體系，納入國(guó)家和地方環(huán)境保護(hù)教育的中長(zhǎng)期規(guī)劃；要求發(fā)揮報(bào)紙、書籍、廣播、電視、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等媒體的作用；要求媒體制作播放與氣候變化、節(jié)能減排、低碳發(fā)展有關(guān)的節(jié)目和公益廣告；要求國(guó)務(wù)院宣傳部門每年以多種文字語(yǔ)言對(duì)外發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化白皮書》和其它相關(guān)的信息，廣泛獲取國(guó)內(nèi)外的理解、認(rèn)同和支持；要求將氣候變化及其應(yīng)對(duì)納入中小學(xué)、高等教育和職業(yè)教育培訓(xùn)體系，將氣候變化及其應(yīng)對(duì)納入在職教育培訓(xùn)體系。
在要求宣傳培訓(xùn)、提高全民應(yīng)對(duì)氣候變化素質(zhì)的同時(shí)，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》還應(yīng)規(guī)定社會(huì)參與的措施，鼓勵(lì)社會(huì)各界廣泛參與應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。
公眾參與的政府保障
政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政的預(yù)算和規(guī)劃中予以考慮，以保障宣傳教育活動(dòng)的長(zhǎng)期性、有效性，特別是對(duì)NGO的財(cái)政支持。建立引導(dǎo)社會(huì)資金調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與氣候變化應(yīng)對(duì)的機(jī)制。建立激勵(lì)機(jī)制，對(duì)有利于提高全民低碳意識(shí)，改善生態(tài)環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)適應(yīng)氣候變化的能力的行為，可以通過建立認(rèn)證標(biāo)識(shí)、可再生能源電價(jià)費(fèi)用補(bǔ)償?shù)冉o予必要的鼓勵(lì)和支持，對(duì)于破壞生態(tài)環(huán)境、浪費(fèi)能源的主體，應(yīng)當(dāng)予以必要的限制甚至處罰。設(shè)立表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度和氣候變化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，如對(duì)低碳生產(chǎn)方式和低碳消費(fèi)方式的補(bǔ)償，既著眼于補(bǔ)償，又著眼于發(fā)展，有利于補(bǔ)償和發(fā)展有機(jī)結(jié)合的實(shí)現(xiàn)。建立公眾參與聯(lián)系機(jī)制，如設(shè)置熱線，舉辦開放日等，讓公眾和相關(guān)法律實(shí)體單位有更多的溝通和交流。
公眾參與法律體系的建設(shè)
必須重視法律之間的銜接、聯(lián)系和作用分工。中國(guó)的立法模式具有“宜粗不宜細(xì)”的特點(diǎn)，且更為強(qiáng)調(diào)法律的普遍適用性。這一狀況目前難以改變。因此，在《氣候變化應(yīng)對(duì)法》中對(duì)公眾參與做出原則性規(guī)定的同時(shí)，可以通過制定《公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)條例》或者規(guī)章，將公眾參與予以細(xì)化、完善，形成完整的公眾參與氣候變化應(yīng)對(duì)的法律體系。當(dāng)然，也要發(fā)揮地方立法先行先試的作用。待試驗(yàn)成功，再鞏固到國(guó)家層面的法律中。
綜上所述，《氣候變化應(yīng)對(duì)法》制定時(shí)，其公眾參與的規(guī)定設(shè)計(jì)，既應(yīng)響應(yīng)社會(huì)的吁求，又應(yīng)結(jié)合中國(guó)的立法國(guó)情；既體現(xiàn)規(guī)定的一般性，也體現(xiàn)規(guī)定本領(lǐng)域的特殊性和適用情形的具體性，更體現(xiàn)政策、制度的引導(dǎo)性和立法模式的轉(zhuǎn)型，即公眾被動(dòng)參與到主動(dòng)參與甚至監(jiān)督。
（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員）
