大氣污染防治立法應拓寬思路
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◆張弛
大氣環(huán)境質(zhì)量近年來不容樂觀。國務院出臺大氣污染防治行動計劃，表明了治理大氣污染的決心和信心，京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域不少省市都在緊鑼密鼓地修訂或制定大氣污染防治法規(guī)，全國人大也啟動了修法程序。筆者認為，新一輪立法需要破除機制、體制和法律上的障礙，推動發(fā)展方式和消費模式的根本轉(zhuǎn)變。
當前面臨的矛盾與障礙
我國大氣污染防治的核心是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和消費模式，防治的根本途徑是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。應通過立法變革防治管理模式，使治理方式與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相適應。當前，實現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變還面臨著發(fā)展方式、管理體制、法律制度等方面矛盾和障礙。
一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與保護環(huán)境的矛盾。我國現(xiàn)行法律對協(xié)調(diào)經(jīng)濟增長與環(huán)境保護還缺乏更細致的規(guī)定，達標排放雖然是硬規(guī)定，但達標排放能否作為增長與環(huán)保的平衡點還有待深入研究。此外，相關(guān)法律對環(huán)保投入也未作剛性規(guī)定。不從增長機制和管理體制上控制污染源的產(chǎn)生，不依靠嚴厲法律推動改革片面注重增長的機制，就難以實現(xiàn)污染物總量控制目標。
二是統(tǒng)籌源頭治理與末端治理的矛盾。當前，我國大氣污染治理以末端治理為主。源頭治理和生產(chǎn)過程控制一般是倡導性規(guī)定，如循環(huán)經(jīng)濟促進法、清潔生產(chǎn)法、可再生能源法等。目前，末端治理的局限性已日益顯露，這種治理思路亟待調(diào)整。此外，各地普遍實行污染企業(yè)入園進區(qū)，這對集中治理工業(yè)廢水是有效的，但由于各類工業(yè)廢氣無法集中治理，重污染行業(yè)集中后，也對當?shù)卮髿猸h(huán)境造成集中污染。
三是兼顧總量控制與守住容量的矛盾。當前，環(huán)境管理的重要舉措是總量控制。但一個地區(qū)的環(huán)境容量與大氣污染物的時空分布及其濃度，與污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、氣象等條件密切相關(guān)。因此，一定區(qū)域的污染物總量控制要以此區(qū)域的大氣環(huán)境容量和氣象條件為依據(jù)。然而，目前我國大氣環(huán)境容量管理尚未實施，大氣污染物質(zhì)對人群和生態(tài)環(huán)境的基準研究處于起步階段，大氣污染防治綜合標準滯后，一些常見的污染物仍未有標準，使大氣污染物區(qū)域總量控制缺少足夠的科學依據(jù)。
四是平衡統(tǒng)一監(jiān)管與分工負責的矛盾。我國現(xiàn)行環(huán)境保護管理存在著政府部門職能錯位、缺位、交叉、重疊等體制性障礙，新《環(huán)保法》做出了“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門依法監(jiān)督管理”的規(guī)定，但對環(huán)保部門如何統(tǒng)一監(jiān)督管理仍
未具體明確。當前環(huán)保工作涉及環(huán)保、海洋、港務、公安、交通、城建等部門，資源保護涉及礦產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)等部門，綜合管理涉及發(fā)改、經(jīng)信、財政、國土等部門，環(huán)保部門難以統(tǒng)一指導和協(xié)調(diào)其他部門的工作。目前，有關(guān)環(huán)境保護的同位法之間、下位法與上位法之間相抵觸和不一致的問題還較突出。由于各相關(guān)部門都有自己的主業(yè)，將環(huán)境保護視為副業(yè)，當主業(yè)與副業(yè)發(fā)生矛盾時，這些部門一般以本部門、本行業(yè)執(zhí)行的法律法規(guī)政策為適用依據(jù)，難以協(xié)調(diào)。此外，由于基層環(huán)境執(zhí)法力量嚴重不足，環(huán)保部門對全社會各類污染源進行統(tǒng)一監(jiān)管心有余而力不足。
依靠立法破解難題的建議
當前，我國正處在全面深化改革的歷史新起點和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定，為大氣污染防治立法指明了方向，開辟了新境界。
第一，實施環(huán)境保護優(yōu)先原則。一是規(guī)劃優(yōu)先。大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，而且要體現(xiàn)與大氣污染防治目標和規(guī)劃不符合的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃必須進行調(diào)整的要求。
二是決策優(yōu)先。重大建設項目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅在本行政區(qū)內(nèi)進行環(huán)評，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進行環(huán)評。
三是投入優(yōu)先。改革開放以來，我國GDP翻了幾十倍，環(huán)保投入未能同步增長，導致環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。不僅政府要加大環(huán)境保護的投入，還要引導社會對環(huán)境保護的投入。要保障大氣污染防治基礎科學和適用技術(shù)的研究和監(jiān)測設施建設的資金需要。通過立法明確規(guī)定各級政府財政性環(huán)保經(jīng)費支出占國民生產(chǎn)總值的比例，應當隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入的增長逐步提高。各級政府財政應設立大氣污染防治專項資金，逐步做到投入水平與本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點相適應。
第二，實行以容量管理為基礎的總量控制。區(qū)域大氣環(huán)境容量是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的環(huán)境保護底線?？梢杂蓺庀蟛块T會同環(huán)保等部門編制各區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)劃，并據(jù)此編制國家大氣污染防治規(guī)劃。以國家層面負責大氣環(huán)境容量的管理，核定各區(qū)域的大氣環(huán)境容量；環(huán)保部門負責按照核定的環(huán)境容量對各區(qū)域、各地方大氣污染物排放實行總量控制，區(qū)域內(nèi)的各地政府按照國家明確的區(qū)域和各地方的污染排放控制指標，實行大氣環(huán)境質(zhì)量達標責任管理，使科學發(fā)展做到可量化、可操作、可考核。
第三，建立區(qū)域聯(lián)合防治機制。大氣污染聯(lián)合防治的基礎是實行區(qū)域經(jīng)濟社會環(huán)保一體化，一體化是解決區(qū)域環(huán)境與發(fā)展問題的根本出路。目前國家已啟動京津冀一體化的規(guī)劃，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展拓開了一條新道路。
一要實行經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護規(guī)劃的一體化。針對不同功能區(qū)實行不同的準入條件，在更大范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌環(huán)境保護工作。推動工業(yè)源頭治理，從產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)設計、能源與原材料選用、工藝技術(shù)與設備管理、社會服務、社會消費等各環(huán)節(jié)實現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護。工業(yè)園區(qū)改造應圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)、對有毒有害物質(zhì)進行替代、實施生產(chǎn)全過程控制、開展清潔生產(chǎn)，使廢棄物減量化、資源化和無害化進行。二要實行發(fā)展政策一體化。實行區(qū)域內(nèi)的各類發(fā)展政策共享，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。三要推進區(qū)域環(huán)境保護一體化立法、執(zhí)法和監(jiān)督。
第四，推動環(huán)境保護管理體制的改革。大氣污染防治是龐大的社會治理工程，工礦企業(yè)污染、城市三產(chǎn)污染、農(nóng)村秸稈焚燒、建筑揚塵污染、機動車船污染的防治，都需要強化現(xiàn)場監(jiān)管，而目前環(huán)保部門查不勝查，防不勝防。要扭轉(zhuǎn)這種管理困局，應強化環(huán)保部門污染防治綜合監(jiān)管職責，集中力量抓好重點污染源的管控，同時強化主管部門污染防治意識和監(jiān)管職責，逐步建立起各級政府環(huán)境保護大執(zhí)法的監(jiān)管格局，從而形成政府統(tǒng)一負責，環(huán)保部門綜合監(jiān)管，其他部門分工配合，公眾積極參與的監(jiān)管體制。
第五，切實保障公眾健康。保障公眾健康是大氣環(huán)境保護立法的宗旨。目前，排污費的收取、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補償，而對大氣污染事故及公害對公眾的損害的補償與保險問題還是立法的盲區(qū)。國家修訂大氣污染防治法，應研究是否對國家和地方政府設立防止環(huán)境公害補償基金和被害者救濟等作出制度安排。
第六，立法要有利于法律法規(guī)實施的監(jiān)督。要改變過去環(huán)境立法重視授權(quán)、后評估重視不夠的現(xiàn)象。對法律法規(guī)授權(quán)行政機關(guān)制定的配套實施細則、規(guī)劃、政策、標準等，要明確制定的期限和制定機關(guān)的責任，防止法律法規(guī)被虛置，各級人大監(jiān)督缺乏抓手。要明確法律監(jiān)督機關(guān)的職責。如人民代表大會制定的法律法規(guī)，以及新《環(huán)保法》規(guī)定的環(huán)保目標任務完成情況和重大環(huán)境事件的報告制度的實施等，其監(jiān)督的主體、程序和時間等要有明確的規(guī)定，使各級人大及其常委會依法開展監(jiān)督，及時糾正和解決法律法規(guī)實施中的問題，保障法律法規(guī)正確有效的實施。要建立法律法規(guī)后評估制度。有立法權(quán)的立法機關(guān)應開展立法后評估工作，使立法、執(zhí)法和監(jiān)督良性互動，增強法律法規(guī)的實施效果。
作者單位：江蘇省人大常委會環(huán)資城建委
