一部符合實(shí)際需要的《大氣污染防治法》
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立法需要全國(guó)人大常委會(huì)投票表決，需要政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點(diǎn)來(lái)看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但其中性的博弈結(jié)果也可以為各方所接受。
作者：常紀(jì)文
常紀(jì)文國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng) 、研究員
2015年8月29日下午，北京市區(qū)上空出現(xiàn)輕度霧霾，全國(guó)人大常委會(huì)在社會(huì)爭(zhēng)議聲中通過了被俗稱為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動(dòng)，由中國(guó)環(huán)境科學(xué)研究院大氣所牽頭起草，筆者參與，迄今已經(jīng)9年。草案進(jìn)入國(guó)務(wù)院法制辦和全國(guó)人大常委會(huì)后，筆者參與了多次意見征求工作，并接受國(guó)務(wù)院法制辦的委托，從事霧霾區(qū)域防治體制制度和機(jī)制研究。總的看來(lái)，通過的修訂草案響應(yīng)了生態(tài)文明和綠色化發(fā)展的要求，傾聽了各方意見，體現(xiàn)了立法進(jìn)步，但因?yàn)楦鞣N原因，也留下一些缺憾。
一、修訂的進(jìn)步
針對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍、嚴(yán)控船舶大氣污染排放、加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警、加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和控制、細(xì)化社會(huì)參與和監(jiān)督、推行排污權(quán)交易，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接、增加行政處罰條款、加強(qiáng)行政強(qiáng)制力、懲處監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)造假、規(guī)定約談制度外，還體現(xiàn)了以下進(jìn)步：
一是理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。在該邏輯的指引下，該法對(duì)大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；指明了工作方向，即防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。可以說，該法修訂的立法主線是基本明晰的。
二是按照動(dòng)態(tài)管理的思想應(yīng)對(duì)大氣污染問題。首先，環(huán)境監(jiān)管應(yīng)把握中長(zhǎng)期大氣污染物排放結(jié)構(gòu)與總量趨勢(shì)。中國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期。為此，此次通過的修訂草案規(guī)定“國(guó)家鼓勵(lì)和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開展對(duì)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)的分析”，變化趨勢(shì)的分析就體現(xiàn)了大氣環(huán)境動(dòng)態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)把握短期內(nèi)的大氣污染物排放與傳輸趨勢(shì)，為此，此次通過的修訂草案規(guī)定：“國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國(guó)家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、大氣污染源監(jiān)測(cè)等相關(guān)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測(cè)、模擬以及衛(wèi)星、航測(cè)、遙感等新技術(shù)分析重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染來(lái)源及其變化趨勢(shì)，并向社會(huì)公開。”
三是通過提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)解決機(jī)動(dòng)車大氣污染問題，體現(xiàn)了立法敢于碰硬的擔(dān)當(dāng)性。在一些城市，機(jī)動(dòng)車已成為主要甚至首要的大氣污染物來(lái)源，主要的原因是機(jī)動(dòng)車過多、機(jī)動(dòng)車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機(jī)動(dòng)車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家大氣污染物控制要求，并與國(guó)家機(jī)動(dòng)車船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。這為環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局介入石油煉制和供應(yīng)提供了法律基礎(chǔ)，打破了“三桶油”在油品質(zhì)量控制方面的強(qiáng)勢(shì)局面，維護(hù)了社會(huì)公共利益。
四是規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對(duì)措施，體現(xiàn)了立法的問題導(dǎo)向性。《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢(shì)有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。國(guó)家和社會(huì)已經(jīng)面對(duì)了越來(lái)越嚴(yán)重的區(qū)域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案除了在總則第二條第二款規(guī)定“加強(qiáng)對(duì)燃煤、工業(yè)、機(jī)動(dòng)車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對(duì)顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物”外，還專門設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對(duì)” 兩章，予以專門規(guī)范，具有問題導(dǎo)向意識(shí)。
二、修訂的缺憾
立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因?yàn)槠胶饫婧陀^點(diǎn)彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。除了沒有規(guī)定公民的清潔空氣權(quán)這一基本環(huán)境權(quán)利、行政管控色彩仍然很濃厚、沒有采納環(huán)境行公益訴訟制度、篇章結(jié)構(gòu)不太均衡等重要缺憾外，還包括以下不足：
一是盡管規(guī)定了許多法律責(zé)任和行政措施，“空制度”型的宣誓性規(guī)定還是很多，導(dǎo)致法律的可實(shí)施性打了折扣。通過的修訂草案有很多規(guī)定，如“國(guó)家應(yīng)當(dāng)……”、“國(guó)家推行……”、“國(guó)家鼓勵(lì)……”、“國(guó)家鼓勵(lì)和支持……”、“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，鼓勵(lì)……”、 “國(guó)家采取……”、“縣級(jí)以上人民政府質(zhì)量監(jiān)督部門應(yīng)當(dāng)……”等，譬如“國(guó)家逐步推行重點(diǎn)大氣污染物排污權(quán)交易”，“國(guó)家采取有利于煤炭清潔高效利用的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，鼓勵(lì)和支持潔凈煤技術(shù)的開發(fā)和推廣”，“城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)并改善城市交通管理，優(yōu)化道路設(shè)置，保障人行道和非機(jī)動(dòng)車道的連續(xù)、暢通”，沒有時(shí)間表和路線圖的要求，既無(wú)大錯(cuò)，也無(wú)大用。如果政府或者部門不實(shí)施應(yīng)當(dāng)制定的計(jì)劃，不制定應(yīng)對(duì)制定的措施，法律上并無(wú)處罰或者制約措施，社會(huì)也無(wú)相應(yīng)的法律制約措施，最后導(dǎo)致法律主要還是監(jiān)管行政管理相對(duì)人的法律，與法治的要求即既管行政管理相對(duì)人、也管政府的要求不相適應(yīng)。最近，國(guó)務(wù)院正評(píng)估政策的落實(shí)率，要求落實(shí)率低的部門和地方說明情況，采取改進(jìn)措施。法律規(guī)定的實(shí)施也要這樣。另外，此次通過的修訂草案的很多內(nèi)容，如區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整雖然都涉及了，也體現(xiàn)了源頭治理的要求，但是規(guī)定太過原則，可實(shí)施性不足；再如要求提高燃煤的洗選比例，但提高多少，怎么提高？則沒有深入。法律和政策的區(qū)別要義在于前者具有國(guó)家強(qiáng)制力保障的可實(shí)施性，立法不能像寫宣言，涉及即可，必須保證其實(shí)施效果。但這個(gè)缺憾不是該法獨(dú)有的缺憾，由于歷史的原因，其他行政法律也或多或少地存在。
二是所規(guī)定的嚴(yán)格法律措施難以在地方常態(tài)性地實(shí)施。2014年修改《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)立了按日連續(xù)處罰、行政拘留、引咎辭職、民事公益訴訟等強(qiáng)力的手段；此次修改《大氣污染防治法》時(shí)，提高了罰款的標(biāo)準(zhǔn)，增加了按日連續(xù)處罰的種類，處罰的條款相比以前也大幅增加。但是這些嚴(yán)厲措施的實(shí)施僅靠公權(quán)機(jī)構(gòu)的主動(dòng)作為，是有邏輯缺陷的：如果執(zhí)法機(jī)關(guān)疏于職責(zé)，不實(shí)施法律規(guī)定的嚴(yán)格監(jiān)管職責(zé)和嚴(yán)厲的法律責(zé)任，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)督促辦法；如果官員應(yīng)當(dāng)引咎辭職而其領(lǐng)導(dǎo)不讓其辭職，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)毫無(wú)啟動(dòng)辦法；如果法院對(duì)訴訟不立案，可能承擔(dān)環(huán)境污染后果的社會(huì)也毫無(wú)糾正辦法。而中央政府和最高人民法院也沒有精力糾正全國(guó)各地、各層級(jí)所有的違規(guī)現(xiàn)象，所以疏于監(jiān)管執(zhí)法導(dǎo)致法律規(guī)定沉睡的現(xiàn)象，在現(xiàn)實(shí)中仍比較普遍地存在。一些所謂嚴(yán)格的執(zhí)法也往往夾雜個(gè)人利益和情感因素，使得局面變得更加復(fù)雜。為此，需要探索建立健全社會(huì)參與和監(jiān)督制度和機(jī)制，建立行政處罰、引咎辭職、訴訟受理和行政追責(zé)等行政措施或者行政處罰自動(dòng)啟動(dòng)的機(jī)制，讓行政監(jiān)管的權(quán)力受到權(quán)利和其他權(quán)力的制度化約束。遺憾的是，《大氣污染防治法》的修訂沒有解決這一問題，環(huán)境保護(hù)的運(yùn)動(dòng)式、選擇式執(zhí)法可能還會(huì)在中國(guó)存在下去。不過，該遺憾在中國(guó)的其他行政法律中也或多或少地存在。
三是回避了非重污染天氣下機(jī)動(dòng)車限行這一爭(zhēng)議性問題。此次通過的修訂草案規(guī)定了重污染天氣的機(jī)動(dòng)車限行問題，即“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級(jí)，及時(shí)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，根據(jù)應(yīng)急需要可以采取……限制部分機(jī)動(dòng)車行駛……等應(yīng)急措施”，但最終未加入二審稿設(shè)立的非重污染天氣下的機(jī)動(dòng)車限行規(guī)定，主要的原因是社會(huì)公眾擔(dān)心政府過分限制公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，違反《物權(quán)法》。其實(shí)限行包括強(qiáng)制限行和用經(jīng)濟(jì)手段限行兩種措施。前者把在限行日和限行區(qū)行駛有關(guān)機(jī)動(dòng)車作為違法行為來(lái)對(duì)待，予以處罰；后者則作為合法行為來(lái)對(duì)待，不過通過區(qū)別化的經(jīng)濟(jì)政策予以調(diào)整。前者可以擯棄，后者可以嘗試。該法本可在經(jīng)濟(jì)手段方面大有創(chuàng)新的作為，如規(guī)定擁堵費(fèi)等經(jīng)濟(jì)政策，但是卻以“可不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定”為由予以放棄，實(shí)在是遺憾。國(guó)家立法都解決不了的棘手問題，期望地方立法予以解決，不太現(xiàn)實(shí)。
三、總結(jié)
《大氣污染防治法》的一審和二審修訂稿發(fā)布后，學(xué)界出現(xiàn)一些質(zhì)疑聲，主要的質(zhì)問在于主線和思路不清晰、質(zhì)量與總量的邏輯關(guān)系錯(cuò)誤、區(qū)域聯(lián)合防治可操作性不強(qiáng)。在京的很多環(huán)境法學(xué)者甚至提出希望重新回爐，起草新的稿子。學(xué)者們著急，主要是因?yàn)榱⒎ㄙY源有限，一部法律的修訂往往需要等待七八年甚至十幾年的時(shí)間，怕匆匆通過，發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。但在三審前，全國(guó)人大法律委敢于面對(duì)社會(huì)質(zhì)疑，召開多次座談會(huì)，親自聽取各部門意見，一一梳理專家觀點(diǎn)，對(duì)修訂草案作了大幅修改，值得充分肯定。我們認(rèn)為，在立法過程中，因?yàn)楦鞣狡谕屠娌煌袪?zhēng)議很正常。立法需要全國(guó)人大常委會(huì)投票表決，需要政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)博弈，也難以滿足所有人的期望。從這點(diǎn)來(lái)看，《大氣污染防治法》修訂案雖然令各方不一定滿意，但其中性的博弈結(jié)果也可以為各方所接受。客觀地說，《環(huán)境保護(hù)法》的制定是一個(gè)歷史飛躍，專項(xiàng)環(huán)保立法短期內(nèi)想超越《環(huán)境保護(hù)法》，難度很大。立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具，基于這一點(diǎn)，我們認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專項(xiàng)環(huán)境法律。我們希望該法能夠發(fā)揮預(yù)期作用，滿足社會(huì)的期待。
