爭議中前行的《大氣污染防治法》
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原標(biāo)題：爭議中前行的《大氣污染防治法》
●針對現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。
●立法遺憾在所有的立法中都不可避免。因?yàn)槠胶饫婧陀^點(diǎn)彌合有難度，此次《大氣污染防治法》修訂還是存在一些遺憾。
●立法修訂到此程度，已經(jīng)不易。霧霾污染防治不等人，防治霧霾急需法律手段和工具。基于這一點(diǎn)，應(yīng)該認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂成果還是有相當(dāng)?shù)姆e極意義的，它是一部符合實(shí)際需要的專項(xiàng)環(huán)境法律。
2015年8月29日下午，北京市區(qū)上空出現(xiàn)輕度霧霾，全國人大常委會在社會爭議聲中通過了被俗稱為“霧霾法”的《大氣污染防治法》修訂草案。該法修訂工作于2006年啟動，由中國環(huán)境科學(xué)研究院大氣所牽頭起草，本人參與，迄今已經(jīng)9年。草案進(jìn)入國務(wù)院法制辦和全國人大常委會后，本人參與了多次意見征求工作，并接受國務(wù)院法制辦的委托，從事霧霾區(qū)域防治體制制度和機(jī)制研究。
總的看來，這次通過的修訂草案響應(yīng)了生態(tài)文明和綠色化發(fā)展的要求，傾聽了各方意見，體現(xiàn)了立法進(jìn)步，但因?yàn)楦鞣N原因，也留下一些缺憾。
修訂的進(jìn)步
針對現(xiàn)實(shí)存在的突出大氣污染問題，此次《大氣污染防治法》修訂采取了一些得力措施，體現(xiàn)了立法修訂的必要性。除了響應(yīng)“大氣十條”的要求，將揮發(fā)性有機(jī)物、生活性排放等物質(zhì)和行為納入監(jiān)管范圍，嚴(yán)控船舶大氣污染排放，加強(qiáng)重污染天氣預(yù)警，加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險的預(yù)防和控制，細(xì)化社會參與和監(jiān)督，推行排污權(quán)交易，加強(qiáng)與《環(huán)境保護(hù)法》銜接，增加行政處罰條款，加強(qiáng)行政強(qiáng)制力，懲處監(jiān)測數(shù)據(jù)造假，規(guī)定約談制度外，此次修訂還體現(xiàn)了以下進(jìn)步：
一是理順了大氣環(huán)境質(zhì)量和污物排放總量的關(guān)系，體現(xiàn)了立法邏輯的科學(xué)性。
大氣環(huán)境管理應(yīng)當(dāng)以空氣質(zhì)量目標(biāo)管理為核心，而以前的大氣污染物總量控制指標(biāo)的分配按年度分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時質(zhì)量、實(shí)時容量和大氣污染物的實(shí)時排放流量。此次通過的修訂草案還是采納了這一思想，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，理順了大氣污染防治的科學(xué)邏輯。在該邏輯的指引下，該法對大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅(jiān)持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)；指明了工作方向，即防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物和溫室氣體實(shí)施協(xié)同控制。可以說，該法修訂的立法主線是基本明晰的。
二是按照動態(tài)管理的思想應(yīng)對大氣污染問題，體現(xiàn)了立法的科學(xué)性與預(yù)測性。
首先，環(huán)境監(jiān)管應(yīng)把握中長期大氣污染物排放結(jié)構(gòu)與總量趨勢。中國正處于轉(zhuǎn)型期，經(jīng)濟(jì)下行壓力大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、污染物排放等具有不確定性，環(huán)境管理措施變化必須具有合理的預(yù)期。為此，此次通過的修訂草案規(guī)定“國家鼓勵和支持大氣污染防治科學(xué)技術(shù)研究，開展對大氣污染來源及其變化趨勢的分析”，變化趨勢的分析就體現(xiàn)了大氣環(huán)境動態(tài)管理的思想。其次，環(huán)境監(jiān)管也應(yīng)把握短期內(nèi)的大氣污染物排放與傳輸趨勢，為此，此次通過的修訂草案規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)組織建立國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測、大氣污染源監(jiān)測等相關(guān)信息共享機(jī)制，利用監(jiān)測、模擬以及衛(wèi)星、航測、遙感等新技術(shù)分析重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染來源及其變化趨勢，并向社會公開。”
三是通過提高燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)來解決機(jī)動車大氣污染問題，體現(xiàn)了立法敢于碰硬的擔(dān)當(dāng)性。
在一些城市，機(jī)動車已成為主要甚至首要的大氣污染物來源，主要的原因是機(jī)動車過多、機(jī)動車質(zhì)量和油品質(zhì)量存在問題。為此，修改后的《大氣污染防治法》增加了許多機(jī)動車污染控制的條款。尤為引人注意的是，規(guī)定“制定燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)符合國家大氣污染物控制要求，并與國家機(jī)動車船、非道路移動機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，同步實(shí)施”；石油煉制企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)燃油。雖然一些專家并不滿意，認(rèn)為油品標(biāo)準(zhǔn)制定的大部分專家來自“三桶油”，難以改變“三桶油”在油品質(zhì)量方面強(qiáng)勢的格局。但是，立法這么規(guī)定，至少為環(huán)境保護(hù)部和國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局介入石油煉制和供應(yīng)，為環(huán)保介入油品質(zhì)量控制，提供了法律基礎(chǔ)，維護(hù)了社會公共利益。
四是規(guī)定了重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控和重污染天氣的應(yīng)對措施，體現(xiàn)了立法的問題導(dǎo)向性。
《大氣污染防治法》的此次修訂和2000年修訂相比，形勢有大不同，主要在于污染形態(tài)已不同，污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴(kuò)展到揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物，點(diǎn)源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染疊加的污染。國家和社會已經(jīng)面對了越來越嚴(yán)重的區(qū)域性霧霾，立法必須直面解決。為此，此次通過的修訂草案除了在總則第二條第二款規(guī)定“加強(qiáng)對燃煤、工業(yè)、機(jī)動車船、揚(yáng)塵、農(nóng)業(yè)等大氣污染的綜合防治，推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物、揮發(fā)性有機(jī)物、氨等大氣污染物”外，還專門設(shè)立“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”、“重污染天氣應(yīng)對” 兩章，予以專門規(guī)范，具有問題導(dǎo)向意識。
