新大氣法還有哪些新變化？
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中國環(huán)境報記者文雯
經(jīng)過歷時8個月的3次審議，新修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）獲得十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過，將于明年1月1日起正式施行。
從修訂前的七章66條，擴展到現(xiàn)在的八章129條，新修訂的《大氣污染防治法》內(nèi)容增加了近一倍，與之前相比，幾乎所有的法律條文都經(jīng)過了修改。
新修訂的《大氣污染防治法》與現(xiàn)行法律有何不同？又有哪些新變化？
■強化政府責(zé)任，理順防治思路
環(huán)境保護部部長陳吉寧今年年初在媒體座談會上指出，環(huán)保的事情從來不是環(huán)保部門一個部門的事情，而是各級政府、各個部門共同面臨的責(zé)任，也是全社會的事情。
“守法是底線，不論是企業(yè)還是政府，都要守法，這不是高要求，這是一個底線的要求?！标惣獙幈硎?，今后環(huán)保部門要“重點加強對地方政府的監(jiān)督，督促地方政府切實負起責(zé)任”。
而新修訂的《大氣污染防治法》則從法律角度再次明確了大氣污染防治工作是“各級政府、各個部門共同面臨的責(zé)任”。
“新《大氣污染防治法》明確地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)對本行政區(qū)域的大氣環(huán)境質(zhì)量負責(zé)，使大氣環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)并逐步改善?！敝袊h(huán)境科學(xué)研究院副院長柴發(fā)合表示，“特別是要求未達到國家大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)城市的人民政府應(yīng)當(dāng)及時編制大氣環(huán)境質(zhì)量限期達標(biāo)規(guī)劃，按照國務(wù)院或者省級人民政府規(guī)定的期限達到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。”
盡管在2000年版的《大氣污染防治法》中，就有各級人民政府對轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負責(zé)的規(guī)定?！暗罂諝赓|(zhì)量限期達標(biāo)并持續(xù)改善還是第一次?！辈癜l(fā)合指出，限期達標(biāo)并持續(xù)改善與《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中要求的環(huán)境質(zhì)量“只能更好、不能變壞”作為地方各級政府環(huán)保責(zé)任紅線的要求相一致，也充分體現(xiàn)了《大氣污染防治法》的立法目標(biāo)，即以空氣質(zhì)量達標(biāo)為核心，以保護公眾的健康為目的。
為實現(xiàn)目標(biāo)，新修訂的《大氣污染防治法》確立了目標(biāo)責(zé)任制、約談制和考核評價制度。三大制度齊下，督促地方政府為當(dāng)?shù)氐目諝赓|(zhì)量負責(zé)，并要求將考核結(jié)果向社會公開。
之所以將政府責(zé)任寫入新修訂的《大氣污染防治法》中，中國人民大學(xué)法學(xué)院環(huán)境資源法研究所主任周珂認(rèn)為，主要還是由于法律所面對的現(xiàn)狀和背景有所不同。
和2000年修訂相比，大氣污染防治形勢大有不同，污染形態(tài)也發(fā)生了變化。污染物種類由二氧化硫、氮氧化物、顆粒物擴展到揮發(fā)性有機物、氨等，點源污染已發(fā)展成區(qū)域污染，單純的工業(yè)污染已發(fā)展成工業(yè)、生活、交通和農(nóng)業(yè)污染相互疊加。區(qū)域性霧霾問題也越來越嚴(yán)重。
在這種情況下，單純依靠規(guī)范企業(yè)達標(biāo)排污的手段已經(jīng)無法解決大氣污染問題，必須憑借頂層設(shè)計和政府部門使用綜合性措施。而政府更應(yīng)該肩負起治理大氣污染的重要責(zé)任。這些問題都需要立法直面解決。
“新修訂的《大氣污染防治法》以治理為主?！敝茜姹硎荆路▽φ卫泶髿馕廴具_標(biāo)考核進行了規(guī)定，從法律角度明確了政府對于大氣環(huán)境的目標(biāo)責(zé)任。
由預(yù)防為主到治理為主，由企業(yè)職責(zé)擴展到政府責(zé)任，新修訂的《大氣污染防治法》對大氣污染防治的工作思路作了明確，即堅持源頭治理，規(guī)劃先行，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)。
■精細管理，多污染物協(xié)同控制
柴發(fā)合介紹說，新修訂的《大氣污染防治法》指明了大氣污染治理的工作方向，本著多源監(jiān)管、全程控制的原則，規(guī)定“防治大氣污染，應(yīng)當(dāng)以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)”，對燃煤、工業(yè)、機動車船以及其他大氣污染源等所有污染源進行監(jiān)管，從單一污染物控制向多污染物協(xié)同控制轉(zhuǎn)變，從末端治理向全過程控制、精細化管理轉(zhuǎn)變。
新修訂的《大氣污染防治法》明確提及“大氣環(huán)境質(zhì)量”達36次之多，接近全部條文的三分之一，還對政府如何改善環(huán)境空氣質(zhì)量提出了具體要求。
首先是要求各級政府將大氣污染防治工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，加大對大氣污染防治的財政投入。新修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定，地方政府必須制訂大氣污染防治規(guī)劃或空氣質(zhì)量達標(biāo)計劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量。
在燃煤控制方面，要求地方各級人民政府加強民用散煤的管理，禁止銷售不符合民用散煤質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的煤炭，鼓勵居民燃用優(yōu)質(zhì)煤炭和潔凈型煤，推廣節(jié)能環(huán)保型爐灶。城市人民政府可以劃定并公布高污染燃料禁燃區(qū)，并根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量改善要求，逐步擴大高污染燃料禁燃區(qū)范圍。
在機動車尾氣治理方面，新修訂的《大氣污染防治法》授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在條件具備的地區(qū)，提前執(zhí)行國家機動車大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中相應(yīng)階段排放限值，允許城市人民政府根據(jù)大氣環(huán)境質(zhì)量狀況，劃定并公布禁止使用高排放非道路移動機械的區(qū)域。
新法還要求省、自治區(qū)、直轄市人民政府劃定區(qū)域，禁止露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質(zhì)，并允許地方人民政府劃定禁止露天燒烤食品和燃放煙花爆竹的時段及區(qū)域。
同時，新修訂的《大氣污染防治法》要求地方政府加大對秸稈還田、收集一體化農(nóng)業(yè)機械的財政補貼力度，并且明確要求縣級人民政府應(yīng)當(dāng)組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)體系，采用財政補貼等措施支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織、企業(yè)等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務(wù)。
關(guān)于重污染天氣應(yīng)對，新法要求縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)將重污染天氣應(yīng)對納入突發(fā)事件應(yīng)急管理體系。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市人民政府以及可能發(fā)生重污染天氣的縣級人民政府應(yīng)當(dāng)制定重污染天氣應(yīng)急預(yù)案。
這些措施涉及社會生產(chǎn)生活的方方面面，很多實踐中摸索出來的治理手段比如排污許可證、排污權(quán)交易等也被寫入其中。
“經(jīng)過實踐證明的可行經(jīng)驗，需要用法律固定下來，新修訂的《大氣污染防治法》就是把成功經(jīng)驗上升為法律?！敝茜姹硎?，這意味著我國大氣污染治理模式將發(fā)生改變，由過去屬地管理向區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控轉(zhuǎn)變，由單打獨斗向齊心協(xié)力、群策群力轉(zhuǎn)變。
■提高違法成本，督促企業(yè)承擔(dān)責(zé)任
“新修訂的《大氣污染防治法》在行政層面規(guī)定了政府應(yīng)當(dāng)做什么，禁止做什么，并且對這些內(nèi)容進行細化?！敝茜嬲J(rèn)為，新修訂的《大氣污染防治法》針對不同主體，其嚴(yán)格程度也有所差異。
“在企業(yè)落實責(zé)任方面的要求比較嚴(yán)格?！敝茜娓嬖V記者。
新修訂的《大氣污染防治法》對違法企事業(yè)單位的處罰做了比較細致的規(guī)定。針對違法企事業(yè)單位，新法制定了大量具體的、有針對性的措施，并配以相應(yīng)的處罰。具體的處罰行為和種類接近90種。新法還取消了現(xiàn)行法律中對造成大氣污染事故企業(yè)事業(yè)單位罰款“最高不超過50萬元”的封頂限額，增加了“按日計罰”的規(guī)定。
同時，新法還明確，造成大氣污染事故的，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員可以處上一年度從本企業(yè)事業(yè)單位取得收入50%以下的罰款。對造成一般或者較大大氣污染事故的，按照污染事故造成直接損失的1倍以上3倍以下計算罰款；對造成重大或者特大大氣污染事故的，按污染事故造成的直接損失的3倍以上5倍以下計罰。
“但是新修訂的《大氣污染防治法》在法律責(zé)任中，沒有對政府不作為的情形做出處理規(guī)定?！敝茜鎸Υ吮硎具z憾。
■完善法律銜接，上下達成統(tǒng)一
“《環(huán)保法》、國務(wù)院《大氣污染防治行動計劃》等法律法規(guī)都對大氣污染防治工作進行了規(guī)定?！敝茜鎻娬{(diào)，“《大氣污染防治法》的落實，需要與這些法律法規(guī)進行對接匹配。”
公共環(huán)境研究中心主任馬軍也表達了相似的觀點。他認(rèn)為，新法涵蓋的內(nèi)容十分廣泛，但關(guān)鍵在于如何通過這樣的一部法律，讓之前制定的一些大氣污染防治標(biāo)準(zhǔn)和措施有效落地。
以環(huán)境信息公開和公眾參與為例，新《環(huán)保法》要求，國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)。考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。
而新修訂的《大氣污染防治法》在新《環(huán)保法》基礎(chǔ)上，更加強調(diào)信息公開和公眾參與，共有22處要求環(huán)境信息公開和公布，不但要求公開政府考核結(jié)果，而且明確要求制定大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和排放標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)征求公眾意見，標(biāo)準(zhǔn)要公布，供公眾免費查詢、下載；省級以上環(huán)保部門約談地方政府的情況、重點排污單位名錄、重點區(qū)域內(nèi)的大氣監(jiān)測信息和源解析結(jié)果、重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要向社會公開；環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)公布舉報電話、電子郵箱等，方便公眾舉報，并依法反饋舉報處理結(jié)果。
這兩則法律相互統(tǒng)一，有繼承、有發(fā)展，形成大氣污染防治的合力。
■措施相繼出臺，落實才是關(guān)鍵
令人欣慰的是，《大氣污染防治法》與各項法律法規(guī)的對接正在逐步完善。在9月17日國新辦就生態(tài)文明體制改革總體方案等情況舉行的新聞發(fā)布會上，中共中央組織部秘書長高選民表示，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》已于8月中旬公開發(fā)布。
《辦法》劃定了領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的責(zé)任紅線，明確了追責(zé)對象、追責(zé)情形、追責(zé)辦法，旨在督促領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立綠色政績觀，不能在生態(tài)環(huán)境保護問題上”越雷池一步”，是督促領(lǐng)導(dǎo)干部正確履職用權(quán)的一把“利劍”，也是確?！洞髿馕廴痉乐畏ā仿鋵嵉囊粋€重要保障。
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工王金南在接受媒體采訪時表示，如果能夠認(rèn)真地去落實80%的《大氣污染防治法》，全社會都能依法保護大氣環(huán)境，那么藍天白云就會常駐我們的穹頂。
而對企業(yè)來說，此次大氣污染防治法修訂，將給環(huán)保企業(yè)帶來新的機遇的同時，排污企業(yè)也必將面臨更大的治理減排壓力。因為將來與之打交道的不再是“人”，而是威嚴(yán)的法律。
華能楊柳青熱電廠生產(chǎn)管理部副主任劉宇向記者表示，為確保達標(biāo)排放，企業(yè)每年投資1億元以上，全面進行環(huán)保設(shè)備改造，2016年6月31日前，現(xiàn)役4臺機組將全部達到超凈排放標(biāo)準(zhǔn)。同時，電廠將進一步加強對環(huán)保設(shè)備的運行維護管理，通過嚴(yán)把煤炭入口關(guān)、提高設(shè)備可靠性等方式，堅決杜絕超標(biāo)準(zhǔn)排放現(xiàn)象的發(fā)生。
專家觀點
治霾大家說
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤：
環(huán)境管理思維要將環(huán)境質(zhì)量改善作為核心，實現(xiàn)總量和質(zhì)量雙管控，協(xié)同控制問題也要抓好。環(huán)境質(zhì)量改善需要政府主導(dǎo)、社會共治，把環(huán)境質(zhì)量改善任務(wù)交給地方政府之后，要發(fā)揮地方政府的自主性、能動性，污染防治要精細化、精準(zhǔn)化。
清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院院長、國家環(huán)境保護大氣復(fù)合污染來源與控制重點實驗室主任賀克斌：
大氣污染治理目標(biāo)不僅是濃度目標(biāo)，而是濃度目標(biāo)對應(yīng)多少減排量目標(biāo)，如何將減排量目標(biāo)落實每一個工程項目上去。環(huán)保部門不能光是尾部控制，重點在于前端的能源結(jié)構(gòu)，包括節(jié)能和相應(yīng)控制技術(shù)等。環(huán)保的問題不是我們環(huán)保部門能夠左右的，涉及的污染源那么多，一定數(shù)據(jù)掌握清楚以后，一定要明確在環(huán)保部門能掌控的范圍，環(huán)保部門能做什么，剩下要交出去說清楚。
湖北省環(huán)境保護廳廳長呂文艷：
目前，排污許可證的主要問題仍然是法律依據(jù)的問題。排污許可證的發(fā)放沒有法律法規(guī)進行規(guī)范，一些基礎(chǔ)性的問題沒有明確規(guī)定。排污許可證制度需要法律制度支持，落實法律責(zé)任，更需要國家在立法、制度建設(shè)方面盡快進行完善。
天津大學(xué)法學(xué)院院長、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會副會長孫佑海：
在環(huán)境法的體系內(nèi)部，經(jīng)常能感覺到已經(jīng)有的這些環(huán)保法律，存在著嚴(yán)重的矛盾和沖突，即內(nèi)耗的事情。隨著近年來對各項環(huán)境保護資源利用等領(lǐng)域法律的多次修改，像規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測、評價、信息、許可、監(jiān)督、檢查等方面的法律碎片化的問題就比較突出。
地方實踐
政協(xié)委員支招
中國環(huán)境報記者周迎久通訊員翟恒偉石家莊報道河北省石家莊市政協(xié)日前組織10余名政協(xié)委員、專家學(xué)者，就《石家莊市大氣污染防治條例（修訂草案）》進行立法協(xié)商，與會委員、學(xué)者積極為石家莊大氣污染治理建言獻策。
科學(xué)修訂好《石家莊市大氣污染防治條例》對于石家莊市在“十三五”期間，進一步改善大氣環(huán)境質(zhì)量、保障人民群眾生命健康、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。圍繞《條例》修訂開展立法協(xié)商，是今年石家莊市政協(xié)的一項重要工作。
與會委員、專家從《條例》本身的科學(xué)性、可行性和可操作性，到引導(dǎo)全民參與、部門協(xié)調(diào)聯(lián)動共同防治大氣污染，以及條款文字表述等方面提出意見建議，石家莊市直有關(guān)部門負責(zé)人認(rèn)真聽取發(fā)言，不時與委員、專家互動交流，探討有關(guān)問題，并表示將充分吸納委員、專家的意見建議。
