推進“能源革命”需要深化供給側結構性改革
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國務院發(fā)展研究中心研究員王亦楠
(本文刊發(fā)于《中國經濟周刊》2017年第8期)
能源發(fā)展事關一個國家的政治、經濟、環(huán)境、國防等各個方面，是建設生態(tài)文明、實現創(chuàng)新驅動和““兩個一百年”戰(zhàn)略目標的重要保障。習近平總書記提出“能源革命”時特別強調，“必須從國家發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，審時度勢，借勢而為，找到順應能源大勢之道”。
推進“能源革命”不可能一蹴而就，在此過程中需時時把握好一個關鍵問題：我們必須走在正確的、“順應能源大勢”的軌道上——既要符合科學規(guī)律、又要適合我國國情，絕不能犯重大方向性的錯誤、讓“劣幣驅良幣”。
在我國的能源產業(yè)發(fā)展過程中，如何確立更加適合我國國情的能源結構？如何提升我國能源的自主保障能力？如何建立更加科學有效的能源產業(yè)政策？這些關于能源產業(yè)的方向性問題，都需要認真研究探索。
當前能源行業(yè)值得注意的幾種現象
1.霧霾污染肆虐情況下，清潔電力每年浪費1300億度，相當于1.6個三峽工程被閑置。
近30年我國經濟發(fā)展高度依賴煤炭為主導的能源結構是當前嚴重霧霾的重要原因。我國人口不到全球20%，國土面積僅占世界7%，但每年煤炭消耗量早在2011年就已高達全球一半，且又主要集中在我國東中部地區(qū)，導致污染物濃度大大超過了大氣環(huán)境的承載力極限。調整能源結構，用清潔能源代替燃煤是根治霧霾的必然選擇，也是發(fā)達國家?guī)资昵爸卫砜諝馕廴镜墓餐涷灐?/p>
然而，在近年我國社會新增用電需求已完全可用新增的可再生能源來滿足的情況下，清潔電力的浪費(棄水、棄風、棄光)卻越來越嚴重。2016年僅川滇兩省已投運水電站的棄水電量就高達800億度，三北地區(qū)棄風棄光電量500多億度。我國每年白白扔掉的清潔電力已至少在1300億度水平。
1300億度電/年是什么概念？比北京、天津、江西等14省份的各自年用電量還多，相當于1.6個三峽工程完全被閑置，相當于湘鄂贛等內陸地區(qū)根本不必冒長江核泄漏之巨大風險、建設18個百萬千瓦級核電站(每年產生約500噸核廢料)，相當于燃煤電廠每年可減少約6000萬噸煤炭的消耗、減排1.1億噸CO2和180萬噸SO2。
而更糟糕的是，目前的驚人浪費還遠未“見頂”。隨著在建水電站的投運，“十三五”期間僅川滇兩省的棄水電量就將從目前每年800億度飆升至1000億度以上。
2.在國家嚴控產能過剩情況下，已嚴重過剩的煤電裝機卻仍在擴容。
近年電力總體供大于求，燃煤電廠2016年設備平均利用小時已降至4165小時，為1964年以來最低水平。但因火電項目核準權下放，全國煤電建設不僅沒有放緩，反而出現了前所未有的高潮。2015年全國各地上馬的火電項目120個、新增裝機7000萬千瓦，規(guī)模為“十二五”之最。四川省甚至在火電嚴重虧損、近2000萬千瓦水電無處消納的情況下，還核準了2臺百萬千瓦的煤電機組上馬。盡管2016年國家能源局為遏制煤電無序擴張下發(fā)了一系列文件，但并未徹底扭轉局勢，當年仍新增裝機約5000萬千瓦，“搶建煤電”大潮下甚至發(fā)生了江西豐城電廠“11·24”特別重大安全事故?！笆濉彪娏σ?guī)劃確定2020年我國煤電裝機“力爭控制在11億千瓦以下”，但目前投運和在建的裝機規(guī)模就已高達12億千瓦。
煤電逆勢擴張與中央“去產能、去庫存”方針背道而馳，且孕育著巨大金融風險。目前五大發(fā)電集團的資產負債率均超過80%，遠高于國資委為央企設定的70%警戒線。
3.在送電通道具備情況下，受端省寧用當地煤電也不要川滇便宜清潔的水電。
火電大擴容的直接后果是嚴重擠占了可再生能源的市場空間，該建的跨省送電通道被擱淺、該輸出的電力輸不出去，省際壁壘和地方保護已成清潔能源發(fā)展的嚴重羈絆。比如，2013年建成的四川德陽至陜西寶雞的德寶直流輸電線路，盡管四川水電比火電便宜0.10元/度，但陜西因當地火電裝機大量過剩而不愿接受，致使德寶直流在2016年豐水期幾乎處于閑置狀態(tài)。
另外，雅礱江是我國第三大水電基地，早已納入國家規(guī)劃的“雅中特高壓直流工程”本為雅礱江中游水電外送江西而設計、原計劃2018～2019年建成投產，但因江西要上馬600萬千瓦的煤電，使得這條已具備開工條件的輸電工程被擱淺，原本明確的落地點不再明確。若此關鍵問題繼續(xù)模糊下去，該輸電通道就無法開工建設，更不可能在2020年前“建成投產”，屆時雅礱江中游在建、擬建的750萬千瓦水電(已列入“十三五”電力規(guī)劃)，每年將至少白白流失300億度以上的清潔電力。
4.在“風光”財政補貼負擔越來越大的情況下，不需補貼的水電卻無法優(yōu)先消納。
雖然《可再生能源法》明確規(guī)定水電是可再生能源，但十幾年來水電一直未能享受風電、太陽能等非水可再生能源的主要激勵政策。
水電當前上網電價一般比火電低0.10元/度、比風電低0.30元/度、比光伏低0.60元/度，且電能質量好，可謂“物美價廉”。而現行政策在大大推動風電光伏發(fā)展的同時，也導致我國財政補貼資金缺口越來越大，抬高了全社會用電成本。盡管可再生能源電價附加征收標準一再提高，但2015年前補貼資金缺口已高達400億元，2020年還將擴大到750億元。如何拓展可再生能源補貼的資金規(guī)模已是當務之急，而依靠國家補貼、不能“斷奶”也成為風電、光伏備受詬病的重要原因之一。
此外，全國“一刀切”的非水可再生能源激勵政策已造成某些地區(qū)投資失序。比如，近8年來云南風電、光伏裝機規(guī)模迅速擴大(年均增幅78.8%)，其全額保障性收購政策讓本已非常嚴重的云南棄水雪上加霜，不利于發(fā)揮“優(yōu)勝劣汰”的市場機制。
深化能源產業(yè)供給側結構性改革，明確能源結構的整體戰(zhàn)略
“十三五”是我國全面建設小康社會的決勝期、深化改革的攻堅期，必須清醒地認識到，當前的電力過剩還屬于低層次的供應飽和。2015年我國人均用電量剛剛超過4000千瓦時，比用電水平最低的發(fā)達國家(人均6000～8500千瓦時)還低很多。要實現工業(yè)化目標，我國電力需求必然還要經歷一個顯著增長過程，而當前經濟增速放緩、電力供需寬松，正是能源產業(yè)“調結構、轉方式”的大好機會。
目前可再生能源在我國一次能源結構中合計占比僅10%，遠低于歐美國家。如此低比重下還存在驚人浪費，并不是可再生能源搞多了、超前了，而是體制機制和技術路線出了問題。能源不同于其他產業(yè)，改革過程中“國家整體利益一盤棋”戰(zhàn)略一定不能缺位。
“立足國家整體利益和長遠利益進行部署，防止局部利益互相掣肘和抵消”已是推進“能源革命”、深化能源產業(yè)“供給側結構性改革”的當務之急。亟須從以下四方面凝聚共識，并建立強有力的執(zhí)行機制。
1.科學確定可再生能源的開發(fā)順序：優(yōu)先開發(fā)水電是“風光”大規(guī)模發(fā)展的重要基礎。
以G7為代表的發(fā)達國家均已確立“2050年電力全部可再生能源化”的戰(zhàn)略目標和實施路線圖。借鑒世界先進經驗，不能忽略一個最重要的事實：發(fā)達國家大力發(fā)展風電太陽能是建立在“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”基礎上。
發(fā)達國家早在上世紀六、七十年代即已完成水電大規(guī)模開發(fā)，幾個核電大國也是因當時風能太陽能還過于昂貴才選擇發(fā)展核電。然而五十年實踐證明核電“請神容易送神難”：即使不出任何核事故，核廢料處理、核電站退役也是世界性難題和“天價包袱”。因此，盡管水電核電在發(fā)達國家的能源占比都是“走低”趨勢，但卻有本質不同：水電是因為資源已基本開發(fā)完畢，核電則因為“不清潔且安全性經濟性已喪失優(yōu)勢”。若我們不能全面認識發(fā)達國家當前能源大轉型的深刻背景和基礎，“能源革命”的技術路線選擇過于超前(跳過“優(yōu)先和充分開發(fā)水電”階段)或過于滯后(努力去追趕發(fā)達國家即將拋棄的能源道路)，就會犯“舍易求難、舍安求險、舍廉求貴”的重大戰(zhàn)略錯誤。
為何“優(yōu)先和充分開發(fā)水能”如此重要？一是風電太陽能和水能是“絕好搭檔”。前者的“間歇性”缺陷可通過水能彌補，變成穩(wěn)定的優(yōu)質能源。風電太陽能高速增長已導致我國電力系統當前電網調峰能力嚴重不足，而歐美國家充分開發(fā)的水能恰好成了風能太陽能大發(fā)展的“超級蓄電池”。二是水電水利是密不可分的整體。水電不僅僅是“物美價廉”的能源，更是人類解決水資源短缺、抵御洪旱災害無法替代的工程手段。水電開發(fā)程度也并不存在什么“國際警戒線”，發(fā)達國家的水電開發(fā)程度和人均庫容水平遠遠高于我國。
近十幾年來，水電在我國一直在艱難中前行?！笆濉币?guī)劃確定“常規(guī)水電開工1.2億千瓦”，實際完成率不到一半，水電年均增速遠低于風電、太陽能、核電和人均裝機；甚至在當前煤電產能已嚴重過剩情況下，“十三五”規(guī)劃的常規(guī)水電年均增速仍只是煤電的2/3，且在所有電源中增速最低。
截至2016年底，我國風電光伏累計裝機已近2億千瓦，到2020年還要繼續(xù)增至3.2億千瓦以上(占全部電力裝機的16%)。無論從“風電光伏大規(guī)模發(fā)展后的電力調峰需求、解決我國淡水資源嚴重短缺、治理洪旱災害頻發(fā)”哪個角度來說，大力發(fā)展、優(yōu)先發(fā)展水電都是無法替代和不能耽擱的選擇(尤需加快建設一批龍頭水庫和抽水蓄能電站)，不能再讓“水電妖魔化輿論”阻礙我國“能源革命”進程和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展。
需要強調的是：我國水能資源世界第一，目前開發(fā)程度僅為39%，要達到發(fā)達國家平均80%的水平，還有3億千瓦潛力(至少相當于200座核電站的發(fā)電貢獻)。待開發(fā)水電潛力主要集中在西南三省。我國跨境河流的水能開發(fā)程度僅為8%，與發(fā)達國家差距更為懸殊(多瑙河、哥倫比亞河等開發(fā)度均超過60%)。
2.盡快建立可再生能源全國消納機制：“簡政放權”須確保國家戰(zhàn)略的有力實施。
2016年7月國際政府間氣候變化專門委員會特約科學家伍德羅·克拉克總結歐美國家能源轉型經驗時特別強調：“無形之手”托不起綠色經濟，能源產業(yè)的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市場上得到體現，“對國家整體最優(yōu)的能源方案”不會依靠市場自然而然的發(fā)生。所以，經濟高度市場化的歐美國家無一不高度重視政府在能源轉型中的重要作用。比如，最具代表性的德國電力市場2.0改革，其核心目標并非“市場化本身”，而是實現德國政府的能源戰(zhàn)略——持續(xù)提高可再生能源占比、基本淘汰化石能源。明確的戰(zhàn)略目標下，需政策“有形之手”和市場“無形之手”協同作用、缺一不可。
我國資源分布同生產力發(fā)展格局嚴重不相匹配，尤需在國家層面上實現資源優(yōu)化配置(西電東送、西氣東輸、南水北調等)，宏觀調控絕不是可有可無、可多可少的。
要打破省際壁壘、讓各級政府“勇擔責任”、增強大局意識，中央政府的權威和作用絕不能缺位。應借鑒解決黃河用水矛盾、三峽水電分配等重大事項的成功經驗，盡快實現可再生能源在全國范圍內的優(yōu)化配置，避免“有電沒有路、有路沒人要”。為此建議：一是盡快將水電納入《可再生能源配額考核辦法》。只有改變考核“指揮棒”才能使地方政府、國家電網和地方電網在解決嚴重棄水問題上形成共同責任和動力。二是盡快建立國家層面的可再生能源統籌管理機構。負責全國范圍內可再生電源、電網建設和市場消納的統籌規(guī)劃和實施，立足我國能源安全和電力結構調整大局，制定各類電源的中長期發(fā)展規(guī)劃。
當前數量驚人的棄水亟須國家層面調控、打破省際壁壘，堅持“西電東送”戰(zhàn)略?！笆濉币?guī)劃已明確的川滇水電外送通道要盡快建設、未明確的須盡快明確，確保與水電流域開發(fā)相配套的輸變電工程做到“同步規(guī)劃、同步建設、同步投運”。
3.高度重視西南水電開發(fā)對“精準扶貧”的意義：實現可持續(xù)發(fā)展的重要抓手。
我們不僅要考慮7000萬貧困人口“2020年如期脫貧”，更要考慮“之后他們能持續(xù)走在生產致富道路上”。因此讓“精準扶貧”幫助貧困地區(qū)實現“自我造血”而不是長期依靠“國家輸血”，對減輕國家財政負擔和維護地方長治久安都非常重要。
水電開發(fā)是聯合國千年扶貧計劃的重要組成。國內外諸多水電開發(fā)實踐證明，以水電為龍頭、實現水資源綜合利用是“金山銀山和綠水青山兼得”的重要手段。一個最具代表性的例子是20世紀30年代田納西流域的水電大開發(fā)(同時實現防洪、航運、水質控制、土地和森林合理利用等多重社會效益)，不僅徹底改變了美國最貧窮落后地區(qū)的面貌，擺脫了森林大量砍伐和水土嚴重流失導致洪旱災害頻發(fā)的生態(tài)環(huán)境，且對整個美國走出最嚴重的經濟大蕭條并保持四十多年高速增長發(fā)揮了至關重要的作用。
與“田納西奇跡”成鮮明對比的是，我國怒江地區(qū)42萬居民至今處于非常惡劣的生存環(huán)境中。水電“零開發(fā)”換來的并不是“綠水青山”，反而是能源短缺和貧困造成生態(tài)環(huán)境日益惡化：亂砍濫伐導致森林植被嚴重破壞、水土流失嚴重。要真正保護怒江生態(tài)環(huán)境，徹底解決當地貧困問題是當務之急、根本之道。
四川、云南、青海、西藏等集中連片貧困區(qū)最多的省份，恰恰是水能資源尚未充分開發(fā)的“富礦”所在。以水電開發(fā)為龍頭，帶動當地交通、航運、農業(yè)、旅游產業(yè)同步發(fā)展，將是實現“精準扶貧”最有力的工程抓手。
目前西部地區(qū)已完成勘測、規(guī)劃和設計的水電站總裝機約1億多千瓦，均可在三年內開工建設，工程直接投資約2萬億元，可拉動投資4萬億元以上，這對西部脫貧乃至我國整個經濟實現“創(chuàng)新驅動”都意義重大：一是給當地創(chuàng)造約500億元/年的稅收，極大改善西部地區(qū)基礎設施條件；二是可提供500多萬人就業(yè)機會，消化產能嚴重過剩的鋼材水泥等；三是可增加1000多億立方米水庫庫容，顯著提高我國防洪抗旱、保障用水和糧食安全的能力；四是可借鑒“瀾湄合作”成功經驗，讓西部地區(qū)成為“一帶一路”倡議的重要支撐。大型水電站工程建設需10年左右時間，建議中央及早謀劃布局，選擇一批體現國家戰(zhàn)略意圖的重大工程項目攻關。
4.盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的轉型出路：結構性改革不能因為有陣痛就止步。
我國目前僅投運和在建的煤電已高達12億千瓦，有研究表明，即使從現在開始煤電零增長，也不會影響中國2030年經濟強勁增長情景下的電力需求(人均用電7000千瓦時)。無論從控制霧霾污染、減少投資浪費哪方面來說，都必須嚴格控制“十三五”期間再新增煤電項目，否則2020年能源“結構性失衡”將更嚴重。
嚴控新增煤電項目的同時，須盡早謀劃火電和煤炭行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展出路。比如，推動可再生能源和火電企業(yè)整合、避免在局部地區(qū)惡性競爭，鼓勵燃煤電廠進行生物質能改造、實現“綠色轉型”，將寶貴的煤炭資源重點轉向化工原材料領域等，這在國際上都已有很好的經驗。
值得注意的是，因為“煤電廠已知的環(huán)境污染物至少幾十種、不可能完全治理，最高效的煤電技術對CO2減排貢獻也是杯水車薪”，歐美國家正在取消對煤電的政府補貼。我國當前正將大量財政補貼給煤電行業(yè)，在脫硫脫硝改造已享受“環(huán)保電價”后，還要斥資上千億推廣“超低排放”。且不說煤電廠“騙補”事情時有發(fā)生，即使真按要求做了，也只是“個別污染物指標”達標，不能因此就將煤電視為“清潔能源”。我們沒必要重走發(fā)達國家在煤電污染治理上“事倍功半”的彎路。既然有從根本上治理霧霾等環(huán)境污染且成本更低的能源解決方案，不能舍本求末、讓“劣幣驅良幣”。