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2011年07月23日09:13 | 中國發(fā)展門戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號(hào)：T|T

當(dāng)前，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由“遠(yuǎn)慮”變成“近憂”。10.7萬億地方債給中國經(jīng)濟(jì)敲響了警鐘，地方債務(wù)的根本性化解、土地財(cái)政掣肘房地產(chǎn)宏觀調(diào)控、中央地方兩級(jí)財(cái)源分配失衡，都已經(jīng)到了財(cái)稅體制改革的十字路口，而推進(jìn)地方稅體系的建立將是新一輪改革的新方向。

中國地方財(cái)政失衡問題由來已久，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長期面對(duì)資金缺口是地方債務(wù)問題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，是中國經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，中央財(cái)政稅收體系得到了加強(qiáng)。

然而，由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財(cái)政捉襟見肘，為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級(jí)地方政府大都在不同程度上地方政府不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。

而土地財(cái)政更是國家房地產(chǎn)調(diào)控的最大阻力。2010年，全國土地出讓金數(shù)額增幅再創(chuàng)新高，同比增70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例達(dá)到76.6%，漲幅空前。不僅如此，房地產(chǎn)捆綁著土地財(cái)政和土地金融，這樣低效率的投資，房地產(chǎn)泡沫，以及對(duì)地方政府融資平臺(tái)的資金支持，都會(huì)使銀行的貸款質(zhì)量惡化，土地財(cái)政與地方債已經(jīng)成為沖擊中國經(jīng)濟(jì)安全堤壩的兩大風(fēng)險(xiǎn)隱患。

因此，化解一系列風(fēng)險(xiǎn)的根本還在于健全地方稅體系為目的的財(cái)稅體制改革。地方稅收是地方財(cái)政收入的主要來源，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重，擴(kuò)大地方政府理財(cái)空間和調(diào)控能力，為地方財(cái)政化緣才是化解風(fēng)險(xiǎn)的根本之策。

在地方稅制建設(shè)和中央、地方政府間稅權(quán)的劃分上，國外已有較成熟的經(jīng)驗(yàn)。以美國為例，首先，美國是三級(jí)財(cái)政劃分制度。在美國聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，政府體系是一個(gè)由聯(lián)邦政府、州政府及州以下的諸多層次和數(shù)量的地方政府組成的三級(jí)政府體系。美國聯(lián)邦政府與州政府、地方政府之間均沒有行政隸屬關(guān)系，實(shí)行自主治理,各級(jí)政府都有明確的事權(quán)和財(cái)權(quán)，實(shí)行以分別立法、財(cái)源共享、自上而下的政府間轉(zhuǎn)移支付制度為特征的分稅制。

其次，依據(jù)公共服務(wù)劃分財(cái)政支出。美國按照公共物品的功能性、層次性等特征分別由聯(lián)邦政府、州政府或地方政府提供。聯(lián)邦政府的支出項(xiàng)目包括國防、人力資源、物質(zhì)資源、凈利息、其他用途和未分配沖減性收入等六大項(xiàng)。州和地方政府財(cái)政支出主要包括教育、公路建設(shè)、公共福利、衛(wèi)生保健、公共基礎(chǔ)設(shè)施等，提供公共物品和公共服務(wù)的分工十分明確。

最后就是在分工基礎(chǔ)上的“財(cái)源共享”的分稅制體系。美國聯(lián)邦政府開征的稅種包括個(gè)人所得稅、社會(huì)保障稅、公司所得稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、消費(fèi)稅和關(guān)稅。州政府開征的稅種包括銷售稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅、消費(fèi)稅、財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅、資源稅和社會(huì)保障稅。地方政府開征的稅種包括財(cái)產(chǎn)稅、銷售稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、公司所得稅和社會(huì)保障稅。各級(jí)政府之間稅收收入所占比重根據(jù)各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況有所不同。聯(lián)邦政府的稅收收入以個(gè)人所得稅和社會(huì)保障稅等所得稅為主，州政府的稅收收入以銷售稅為主，地方政府的稅收收入則以財(cái)產(chǎn)稅為主，這給地方政府比較穩(wěn)定的征稅空間。

盡管中美兩國的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制有非常大的差異，但借鑒國外有益經(jīng)驗(yàn)，建立符合中國國情的地方稅體系應(yīng)該改革的大方向：一是國家已經(jīng)開始推進(jìn)資源稅改革進(jìn)程，為了加強(qiáng)資源稅節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的功能，可以參照國際經(jīng)驗(yàn)，將改革后的資源稅收入由中央財(cái)政與地方財(cái)政按照固定比例分享；二是“十二五”時(shí)期，應(yīng)考慮啟動(dòng)環(huán)境稅改革措施，由于環(huán)境治理屬于地方政府管理范疇，因此，這部分稅收所得也主要應(yīng)歸屬地方；三是不動(dòng)產(chǎn)稅制改革勢(shì)在必行。改革的基本思路是：將原房產(chǎn)稅、城市房地產(chǎn)稅、土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等項(xiàng)稅費(fèi)合并，轉(zhuǎn)化為房地產(chǎn)保有階段統(tǒng)一收取的物業(yè)稅。

最后，通過改革和完善已有稅種以及開征某些新稅種來填補(bǔ)目前地方稅種的缺位，把地方稅真正建立成一個(gè)集流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和資源稅等為一體，相對(duì)獨(dú)立的稅收體系。如果能夠?qū)崿F(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財(cái)源，又能與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制煥發(fā)出新的活力。（張茉楠? 國家信息中心預(yù)測(cè)部副研究員、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后）

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