擺脫土地財(cái)政依賴要從改革稅制開(kāi)始
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2012年是解決中國(guó)地方債務(wù)的關(guān)鍵一年。中國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)由“遠(yuǎn)慮”變成“近憂”。10.7萬(wàn)億地方債給中國(guó)經(jīng)濟(jì)敲響了警鐘，地方債務(wù)的根本性化解、土地財(cái)政掣肘房地產(chǎn)宏觀調(diào)控、中央地方兩級(jí)財(cái)源分配失衡，都已經(jīng)到了財(cái)稅體制改革的十字路口，而推進(jìn)地方稅體系的建立將是新一輪改革的新方向。
數(shù)據(jù)顯示，2011年和2012年兩年債務(wù)到期將占10萬(wàn)億元債務(wù)的43%左右，總額約4.6萬(wàn)億元。2012年可能出現(xiàn)非常大的融資缺口，因?yàn)榇蟛糠值牡胤絺且缘胤饺谫Y平臺(tái)和抵押貸款形式存在的，其大都投向大型項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢，明年地方財(cái)政將出現(xiàn)極大困難。而最新數(shù)據(jù)顯示，由于中央房地產(chǎn)調(diào)控的堅(jiān)定推進(jìn)，2011年全國(guó)130個(gè)城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%，許多城市的土地財(cái)政收入降幅非常明顯，如何既要化解地方債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)，又要解決擺脫土地財(cái)政依賴問(wèn)題，并解決事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配嚴(yán)重失衡的問(wèn)題，已經(jīng)是擺在中國(guó)政府面前的最大難題。
事實(shí)上，中國(guó)地方財(cái)政失衡問(wèn)題由來(lái)已久，中央和地方財(cái)權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱性和不平衡發(fā)展，使地方政府長(zhǎng)期面對(duì)資金缺口是地方債務(wù)問(wèn)題的根源。1994年分稅制改革搭建了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下中央與地方財(cái)政分配關(guān)系的基本制度框架，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要一步。通過(guò)此次分稅制改革增強(qiáng)中央政府可調(diào)控財(cái)力和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的能力，中央財(cái)政稅收體系得到了加強(qiáng)。
然而，由于地方政府要承擔(dān)大量的公共事務(wù)支出，財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配以及地方稅缺乏主體稅種、稅收渠道狹窄，必然導(dǎo)致財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，土地財(cái)政和債務(wù)性融資成為地方財(cái)政的普遍模式。盡管中國(guó)現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上各級(jí)地方政府大都在不同程度上地方政府不顧自身償債能力擴(kuò)大赤字，舉債度日或負(fù)債運(yùn)行，且這些債務(wù)大多處于隱性狀態(tài)。
在這樣對(duì)土地高度依賴的背景下，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控就難以得到有效的推進(jìn)，土地財(cái)政成為國(guó)家房地產(chǎn)調(diào)控的最大阻力。2010年，全國(guó)土地出讓金數(shù)額增幅再創(chuàng)新高，同比增70.4%；土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例達(dá)到76.6%。房地產(chǎn)捆綁著土地財(cái)政和土地金融，這樣低效率的投資，房地產(chǎn)泡沫，以及對(duì)地方政府融資平臺(tái)的資金支持，都會(huì)使銀行的貸款質(zhì)量惡化，這也使得宏觀調(diào)控要背負(fù)著承擔(dān)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的巨大隱患。