中國“結(jié)構(gòu)性減稅” 該如何發(fā)力？
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“穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型”需要有增有減，加減協(xié)調(diào)，而“結(jié)構(gòu)性減稅”正成為是我國積極財(cái)政政策的非常重要一環(huán)，如何把“結(jié)構(gòu)性減稅”與稅收制度改革結(jié)合起來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)整體轉(zhuǎn)型是中國可持續(xù)發(fā)展的大計(jì)。
一、 中國“結(jié)構(gòu)性減稅”剛剛起步
積極的財(cái)政政策包括財(cái)政擴(kuò)張和減稅，財(cái)政擴(kuò)張是增加政府投資，減稅是促進(jìn)企業(yè)投資和增加居民消費(fèi)。我國的財(cái)政增長多年來一直超過國民經(jīng)濟(jì)的增長速度，即使在2008年經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期財(cái)政收入依然增長19.5%，遠(yuǎn)超當(dāng)年9%的經(jīng)濟(jì)增長速度。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較，我國的減稅空間非常大，相關(guān)部門的一攬子減稅計(jì)劃醞釀出臺(tái)。
2008、2009、2010年我國積極的財(cái)政政策體現(xiàn)在“做加法”上，是靠財(cái)政杠桿擴(kuò)大政府投資。然而，實(shí)際上，財(cái)政刺激更應(yīng)該做減法，一方面從總量上減低稅負(fù)成本，另一方面通過稅制改革發(fā)揮政策性調(diào)劑的杠桿作用，而2011年中國的一系列減稅計(jì)劃就是圍繞上述議題而展開的。截止目前，全國有6000多萬民眾以及超過六成以上的工商個(gè)體經(jīng)營戶明顯受益。
（一）調(diào)節(jié)個(gè)稅起征點(diǎn)——個(gè)稅改革起步
2011年4月25日，全國人大將初次審議通過的個(gè)人所得稅草案在網(wǎng)上公布后，引發(fā)了一場空前規(guī)模的社會(huì)大討論。6月30日通過9月1日實(shí)施的個(gè)稅法修正案，一下子將工薪所得稅免征額提高至3500元，超出起初設(shè)計(jì)的目標(biāo)(2500元或3000元)。根據(jù)權(quán)威部門公布的數(shù)據(jù)，改革后工薪收入者的納稅面由28%降至7.7%，納稅人數(shù)由8400萬人降至2400萬人。個(gè)人所得稅與民眾的關(guān)系最密切，但此次免征額(起征點(diǎn))界定的爭議，相對于個(gè)稅改革，僅僅是冰山一角，最終目標(biāo)還是要健全分類與綜合相結(jié)合的制度。日后的改革要善于抓住主要矛盾，跳出免征額的“怪圈”。
值得一提的是，個(gè)稅征稅比交復(fù)雜的是隱形收入不好界定，目前工薪收入所得是課稅的主要對象，占個(gè)稅總收入的比重約為50%，大量高收入人群的隱形收入游離于征管之外。還有就是征稅方式，國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個(gè)稅征收一般是以個(gè)人為單位，這就沒有考慮家庭負(fù)擔(dān)問題。比如，收入相同的納稅個(gè)人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養(yǎng)人數(shù)不同，家庭整體收入差異很大。所以，個(gè)人征稅方面涉及到很多問題。稅制改革首先是如何定界稅基？也就是個(gè)人稅負(fù)起征點(diǎn)。其次是稅制結(jié)構(gòu)，基本工資收入，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移支付收入以及各種福利收入等，因此個(gè)人稅制改革將是涉及到眾多利益調(diào)整的一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。
（二）增值稅改革進(jìn)一步擴(kuò)圍
一直以來，增值稅“擴(kuò)圍”都被看做是結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲。在我國的現(xiàn)行稅制中，營業(yè)稅是比較便于征收的稅種，但存在重復(fù)征稅現(xiàn)象，只要有流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)就要征稅，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)越多，重復(fù)征稅現(xiàn)象越嚴(yán)重，增值稅替代營業(yè)稅，允許抵扣，將消除重復(fù)征稅的弊端，有利于減輕企業(yè)稅負(fù)。。早在2009年1月1日，我國已在全國范圍內(nèi)推行了生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅的“不完全”轉(zhuǎn)型，大幅降低了民營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營成本。而去年11月17日，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局又發(fā)布了《營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)。而近日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議再次推動(dòng)增值稅改革“擴(kuò)圍”，將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“營改增”試點(diǎn)范圍，由上海市分批擴(kuò)大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳10個(gè)省市。至此，醞釀十幾年的增值稅擴(kuò)圍改革真正走出了實(shí)質(zhì)性一步。
（三）中小企業(yè)減稅是最大亮點(diǎn)
目前小微企業(yè)占中國企業(yè)總量的96%-98%。要讓企業(yè)活起來必須先搞好占逾九成的小微企業(yè)。小微企業(yè)納稅額占國家財(cái)政收入比重小，為其減稅對財(cái)政收入影響較小，但對其自身影響卻相對較大。如果把中小企業(yè)比作水塘中的魚，那么只有減輕稅費(fèi)，避免竭澤而漁，才能水深魚肥。國家也正是看到了企業(yè)的生存維艱，以挽救溫州中小企業(yè)危局為契機(jī)，國家近期加緊出臺(tái)了結(jié)構(gòu)性減稅的新政。去年財(cái)政部公布，自11月1日起至2014年10月31日，對金融機(jī)構(gòu)與小型微型企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅。未來，中國對中小企業(yè)全面減免各類稅負(fù)的步子還可以邁得更大一些。
（四）資源稅改革開始啟動(dòng)
當(dāng)前中國財(cái)稅的核心詞是”結(jié)構(gòu)性減稅“，所謂“結(jié)構(gòu)性”是指對于一些服務(wù)性消費(fèi)、醫(yī)療消費(fèi)和教育消費(fèi)以及有利于消費(fèi)升級的各種消費(fèi)，應(yīng)該相應(yīng)減免。而對于資源類產(chǎn)品的消費(fèi)，比如原油、煤炭的消費(fèi)，要從能源消費(fèi)向低碳轉(zhuǎn)型的角度進(jìn)行量化調(diào)整。2011年11月1日資源稅改革全面實(shí)施，將石油、天然氣的稅額從以前的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，稅率為銷售額的5%至10%，其他五項(xiàng)稅目仍然是從量計(jì)征，但對焦煤和稀土礦等的資源稅稅額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了一些調(diào)整。從計(jì)征方式來看，從量計(jì)征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵(lì)企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費(fèi)和對環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價(jià)格的變動(dòng)。未來在資源稅的改革推廣路徑上，可采取征收產(chǎn)品范圍和地域范圍逐步擴(kuò)大。實(shí)施產(chǎn)品范圍擴(kuò)大的順序依次為：石油和天然氣、煤炭、金屬礦原礦、非金屬礦原礦、水資源；實(shí)施地域范圍擴(kuò)大可首先在某個(gè)產(chǎn)品資源富集和管理有一定基礎(chǔ)的省份試點(diǎn)，而后擴(kuò)大至若干資源富集省份，最后推廣至全國。
二、把“結(jié)構(gòu)性減稅”作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突破口
我們認(rèn)為，“結(jié)構(gòu)性減稅”的政策著眼點(diǎn)，既要“穩(wěn)增長”，更要“調(diào)結(jié)構(gòu)”，要把“結(jié)構(gòu)性減稅”與稅收制度改革結(jié)合起來，以此推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)的升級。
（一）降低個(gè)稅調(diào)節(jié)收入分配政策
隨中國經(jīng)濟(jì)增速放緩，稅收增速和財(cái)政收入呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示，前三季度累計(jì)全國財(cái)政收入增幅比去年同期回落18.6個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入增幅同比回落18.8個(gè)百分點(diǎn)。專家分析認(rèn)為，全國財(cái)政收入增幅下降，主要受稅收收入增速降低的影響，稅收收入前三季度分別增長10.3%、9.3%、5.7%。。表面看來，政府財(cái)政有點(diǎn)吃緊，其實(shí)并非如此，收入增長高位回落，稍慢于城鄉(xiāng)居民收入的增長，改變了長期以來財(cái)政收入的增長2-3倍于居民收入的態(tài)勢。上半年的人均納稅額4099元，相當(dāng)于人均GDP的24.2%，占比依然很高，個(gè)稅減稅的空間還是非常大的。
其實(shí)，無論是否承認(rèn)，中國稅負(fù)總水平高是不爭的事實(shí)。國內(nèi)的政府部門、研究機(jī)構(gòu)等都曾公布過關(guān)于宏觀稅負(fù)水平的測算，但由于選擇的測算口徑各不相同，得出的結(jié)論也有所不同。
一般來講，用“政府全部收入占GDP的比例”可以表征一個(gè)國家人民的稅負(fù)。依照中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)所《中國財(cái)政政策報(bào)告2009/2010》計(jì)算，中國政府的全口徑收入（預(yù)算收入、政府性基金收入、預(yù)算外收入、土地有償使用收入、社?；鹗杖耄┮呀?jīng)從1998年的1.73萬億元，上升到2009年的10.8萬億元，占當(dāng)年GDP的比重，也從1998年的20.4%上升到2009年的32.2%。
而世界銀行曾經(jīng)進(jìn)行過的一項(xiàng)研究也顯示，一國宏觀稅負(fù)水平與該國人均GDP呈正相關(guān)，人均在2000美元以上的中等收入國家，最佳的宏觀稅負(fù)應(yīng)該在23%左右。2010年，我國人均GDP超過4000美元，而2007年-2009年，我國的宏觀稅負(fù)水平分別高達(dá)31.5%、30.9%和32.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中等收入國家的合理水平。
這些年來，政府財(cái)政收入的過快增長，在一定程度上擠占了本應(yīng)屬于國民的財(cái)富，這不利于擴(kuò)大國內(nèi)消費(fèi)、促進(jìn)內(nèi)需，更不利于經(jīng)濟(jì)的均衡健康發(fā)展。與此同時(shí)，財(cái)稅結(jié)構(gòu)不合理問題也日益凸顯，稅收制度的設(shè)計(jì)并未真正實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富、縮小貧富差距、促進(jìn)社會(huì)公平的功能。當(dāng)前，政府稅收收入中70%以上都來自增值稅、營業(yè)稅和消費(fèi)稅等間接稅，這意味著我國稅收的70%以上由消費(fèi)者埋單，考慮到恩格爾系數(shù)較低，因此，我國稅收收入的納稅主力軍由中低收入者而不是富裕人群承擔(dān)，其中中產(chǎn)階級成為最明顯感到稅負(fù)重的一個(gè)群體，嚴(yán)重束縛了中產(chǎn)消費(fèi)能力的釋放。
中國已經(jīng)到了需要重新評估宏觀稅負(fù)的時(shí)候了，因?yàn)檫@涉及到中國能否進(jìn)一步提高消費(fèi)率、能否更加合理、高效地配置經(jīng)濟(jì)資源，以及能否向內(nèi)需型社會(huì)順利轉(zhuǎn)型的重大問題。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較而言，我國的減稅空間非常大，實(shí)施大規(guī)模減稅的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟：首先是起征點(diǎn)需要進(jìn)一步提高，可將個(gè)人所得稅起征點(diǎn)大幅提高至4500-5000元左右；其次，需要調(diào)整征稅方式，可考慮按家庭收入增稅，以實(shí)現(xiàn)刺激消費(fèi)、改善收入分配的目的；國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個(gè)稅征收一般是以個(gè)人為單位，這就沒有考慮家庭負(fù)擔(dān)問題。比如，收入相同的納稅個(gè)人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養(yǎng)人數(shù)不同，家庭整體收入差異很大；再次，進(jìn)一步改革稅制結(jié)構(gòu)，要考慮對基本工資收入，財(cái)產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移支付收入以及各種福利收入等綜合設(shè)計(jì)稅率，達(dá)到促進(jìn)社會(huì)公平的目的。
（二）加快出臺(tái)擴(kuò)大消費(fèi)需求的稅收政策
1、進(jìn)一步降低貨物與勞務(wù)稅收的稅負(fù)，增加工商企業(yè)的經(jīng)營性收入，提高居民的消費(fèi)能力。首先，適當(dāng)提高增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)。根據(jù)目前一般經(jīng)營活動(dòng)的利潤率水平及居民個(gè)人人均消費(fèi)水平的情況，現(xiàn)行增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)依然偏低，應(yīng)當(dāng)予以適當(dāng)提高。同時(shí)，為更大程度降低工商業(yè)企業(yè)稅負(fù)，提高其稅后收入水平，并考慮到銷售額或營業(yè)額處于起征點(diǎn)臨界點(diǎn)附近的納稅人的利益，也可以將增值稅與營業(yè)稅的起征點(diǎn)改為免征額，僅就超過一定規(guī)模的收稅，增加個(gè)體工商戶的經(jīng)營性收入，提高居民的消費(fèi)能力。其次，在小規(guī)模納稅人的征收率調(diào)低為3%后，從事服務(wù)業(yè)的工商企業(yè)適用5% 的營業(yè)稅稅率則相對偏高，應(yīng)將除高消費(fèi)服務(wù)、奢侈消費(fèi)服務(wù)、非環(huán)保消費(fèi)服務(wù)外的一般服務(wù)業(yè)的稅率降為3%。
2、降低居民生活消費(fèi)品的增值稅稅率。我國現(xiàn)行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)居民消費(fèi)的角度，2.降低居民生活消費(fèi)品的增值稅稅率。我國現(xiàn)行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調(diào)節(jié)收入分配，促進(jìn)居民消費(fèi)的角度，可考慮適當(dāng)降低增值稅稅率，并對一般生活日用品、節(jié)能產(chǎn)品等實(shí)行更低的稅率，或在最終環(huán)節(jié)予以免稅或?qū)嵭辛愣惵?。同時(shí)，通過消費(fèi)稅征稅范圍的擴(kuò)大及部分稅目稅率的提高，適當(dāng)增加稅收收入，補(bǔ)充由于增值稅稅率降低減少的收入，以利于形成一般消費(fèi)稅與特種消費(fèi)稅合理搭配的收入格局。
3、運(yùn)用稅收政策培育消費(fèi)市場，形成消費(fèi)需求對新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品的市場拉動(dòng)和對消費(fèi)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。比如，對屬于培育期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增值稅一般納稅人銷售其自行生產(chǎn)的產(chǎn)品，在培育期內(nèi)實(shí)行增值稅即征即退政策。對于增值稅一般納稅人銷售其自主研發(fā)、創(chuàng)新的產(chǎn)品，實(shí)行即征即退50% 的政策。由于增值稅具有稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁的特點(diǎn)，通過實(shí)行即征即退的政策，使得消費(fèi)者購買上述產(chǎn)品所承擔(dān)的稅負(fù)下降，可以起到鼓勵(lì)消費(fèi)和擴(kuò)大消費(fèi)的作用。
（三）中小企業(yè)“結(jié)構(gòu)性減稅”步子應(yīng)該邁得更大一些
由于中小微企業(yè)歷來是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在宏觀經(jīng)濟(jì)趨緊的大背景下，中小微企業(yè)更是首當(dāng)其沖受到?jīng)_擊。因此，加大對中小微企業(yè)的“點(diǎn)調(diào)控”應(yīng)成為“保增長”的重要著力點(diǎn)。
以2009年底出臺(tái)的“小型微利企業(yè)所得稅”減免政策為例，自2010年1月1日至2010年12月31日，對年應(yīng)納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計(jì)入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。照此計(jì)算，即使把全部約1000萬家企業(yè)都算作小型微利企業(yè)，2010年減免的稅收總額也不過300億元，僅占當(dāng)年全國稅收總額73202億元的約0.4%，更何況并非所有企業(yè)都能按照標(biāo)準(zhǔn)劃入小型微利企業(yè)，因此事實(shí)上的減稅額比300億元要小得多，未來為中小微企業(yè)的“結(jié)構(gòu)性減稅”步子要邁得更大一些，力度要更大一些。
（四）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅收政策
1、建立科技開發(fā)準(zhǔn)備金制度，促進(jìn)企業(yè)形成持續(xù)的自主創(chuàng)新能力。對有自主創(chuàng)新意愿的企業(yè)以及開發(fā)特定尖端技術(shù)的企業(yè)，允許按銷售收入的一定比例提取科技開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、技術(shù)開發(fā)準(zhǔn)備金、新產(chǎn)品試制準(zhǔn)備金、損失準(zhǔn)備金等，以彌補(bǔ)科研開發(fā)資金的不足或可能造成的損失，確保企業(yè)具有持續(xù)的研究開發(fā)能力。
2、實(shí)施促進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收支持政策。應(yīng)比照國家重點(diǎn)扶持的高新科技企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，給予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的，可比照創(chuàng)投企業(yè)的投資優(yōu)惠政策，予以支持。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會(huì)研究員）