2013年宏觀調(diào)控將面臨“三難”抉擇
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高度關(guān)注財(cái)政金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)
為應(yīng)對(duì)國際金融危機(jī)，2009-2010年我國政府推出了一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，采取了積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，引發(fā)了龐大的政府投資支出與急劇膨脹的銀行信貸投放。2011年，經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃帶來的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及潛在的金融風(fēng)險(xiǎn)引起了廣泛關(guān)注，中央政府和監(jiān)管層開始對(duì)地方政府債務(wù)、地方政府融資平臺(tái)貸款加以治理和整頓。2012年以來，宏觀經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大，財(cái)政金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)并未因政府的關(guān)注和布防而消減，而是在繼續(xù)積聚。雖然銀行貸款增長受到控制，尤其是地方政府平臺(tái)貸款沒有繼續(xù)增長，但表外融資與債券融資快速膨脹導(dǎo)致社會(huì)融資規(guī)模大幅擴(kuò)張，地方融資平臺(tái)繼續(xù)通過發(fā)債和信托等非銀行渠道獲取大量的社會(huì)資金并繼續(xù)積累債務(wù)。一方面，宏觀經(jīng)濟(jì)的下行壓力促使?jié)撛谪?cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)逐漸暴露。經(jīng)濟(jì)增長的放緩與工業(yè)企業(yè)經(jīng)營困難加劇會(huì)削弱政府的財(cái)力和企業(yè)的還款能力，從而使地方政府債務(wù)可持續(xù)性及銀行貸款質(zhì)量受到?jīng)_擊。另一方面，地方政府債務(wù)仍在“滾雪球”，影子銀行快速膨脹，財(cái)政金融領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)在進(jìn)一步擴(kuò)大。有鑒于此，2012年12月中旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在部署2013年經(jīng)濟(jì)工作主要任務(wù)時(shí)指出，“要高度重視財(cái)政金融領(lǐng)域存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，堅(jiān)決守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線”。
1.地方政府債務(wù)仍在“滾雪球”
財(cái)政領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)隱患主要是地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2011年審計(jì)署曾對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了摸底，得出的結(jié)論是：截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.72億元，其中銀行貸款為8.47億元，占79.01%。同期銀監(jiān)會(huì)公布數(shù)據(jù)顯示，截至2010年11月末，全國地方融資平臺(tái)公司貸款余額9.09萬億元。關(guān)于平臺(tái)貸款規(guī)模，審計(jì)署的數(shù)據(jù)與銀監(jiān)會(huì)的數(shù)據(jù)相差并不大。2011年以來，銀監(jiān)會(huì)開始對(duì)銀行平臺(tái)貸款加以治理和控制，所以平臺(tái)貸款規(guī)模保持穩(wěn)定，基本沒有增加。據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，截至2012年9月末，地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.25萬億元，與上年同期基本持平。
盡管地方政府融資平臺(tái)通過銀行貸款渠道獲得資金受到控制，但仍通過發(fā)行債券及信托等直接融資渠道獲得大量社會(huì)資金，地方政府債務(wù)仍在擴(kuò)張。2012年以來，伴隨“穩(wěn)增長”政策不斷出臺(tái)，地方政府投資重新興起，但融資方式卻發(fā)生大的轉(zhuǎn)變，貸款渠道的重要性下降，債券、信托等直接融資渠道的重要性上升。2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)啟動(dòng)，作為地方融資平臺(tái)主要直接融資工具的城投債發(fā)行規(guī)模大幅擴(kuò)張。中央結(jié)算公司數(shù)據(jù)顯示，2012年全年地方政府債發(fā)行2500億元，較上年增加500億元；銀行間債券市場發(fā)行的城投類債券累計(jì)達(dá)6367.9億元，較2011年增加3805.9億元，同比增長148%，增幅較上年同期擴(kuò)大120個(gè)百分點(diǎn)，城投債發(fā)行量占銀行間市場當(dāng)年發(fā)行總量的比例達(dá)11%，較上年同期上升7個(gè)百分點(diǎn)。除發(fā)行債券外，地方政府通過信托渠道獲取資金也增長顯著。2012年四季度末，信托公司政信合作項(xiàng)目余額5016億元，較上年增加2479億元，增幅高達(dá)97.7%。
2.政府財(cái)政收支矛盾加劇
在地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的同時(shí)，政府“減收、增支”壓力大，財(cái)政收支矛盾在加劇。2012年以來，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)下行過程中，財(cái)政增收壓力上升。全年全國財(cái)政預(yù)算收入累計(jì)增長12.8%，比上年同期回落12個(gè)百分點(diǎn)，其中稅收收入累計(jì)增長12.1%，比去年同期回落10.5個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，財(cái)政支出增長相對(duì)較快。全年全國財(cái)政預(yù)算支出同比增長15.1%，比去年同期回落6.1個(gè)百分點(diǎn)，但高于同期財(cái)政預(yù)算收入增幅2.3個(gè)百分點(diǎn)。
地方政府土地財(cái)政收入銳減，2012年國有土地使用權(quán)出讓收入28517億元，比上年下降14%。2012年前三季度全國36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市中，除天津、山西、海南、貴州、陜西、青海6個(gè)地區(qū)土地出讓收入同比增長外，其他30個(gè)地區(qū)均出現(xiàn)不同程度下降，其中西藏、大連、寧波、青島4個(gè)地區(qū)土地出讓收入降幅超過了50%。近年來，土地出讓金一直是地方政府的重要收入來源，全國土地出讓收入銳減讓捉襟見肘的地方財(cái)政更加不堪重負(fù)。經(jīng)濟(jì)增速放緩帶來稅收下滑，而土地出讓收入減少又影響了地方財(cái)政的預(yù)算外收入，地方財(cái)政壓力將日益凸顯。
伴隨經(jīng)濟(jì)增長減速，政府“減收、增支”的壓力將進(jìn)一步加大。經(jīng)濟(jì)增長放緩不利于稅收收入增長。地方政府土地財(cái)政將受到中央政府堅(jiān)持房地產(chǎn)調(diào)控與房地產(chǎn)開發(fā)投資低迷的抑制。與此同時(shí)，為實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長”政府需要結(jié)構(gòu)性減稅從而影響稅收增長，而政府投資、政府改善民生的公共服務(wù)支出、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整等剛性財(cái)政支出需求不斷增加，未來財(cái)政收支矛盾勢必進(jìn)一步加劇。
3.中國式影子銀行風(fēng)險(xiǎn)在積聚和暴露
影子銀行可謂“有實(shí)無名”的銀行，即游離于正規(guī)商業(yè)銀行體系之外，（無銀行之名），但從事與商業(yè)銀行相類似的信用中介活動(dòng)（行銀行之實(shí)），卻不受監(jiān)管或幾乎不受監(jiān)管的金融實(shí)體和金融活動(dòng)。中國式影子銀行主要有三方面構(gòu)成：一是商業(yè)銀行系統(tǒng)內(nèi)的影子銀行業(yè)務(wù)，主要是理財(cái)產(chǎn)品、委托貸款、未貼現(xiàn)銀行承兌匯票等表外業(yè)務(wù)。二是具有融資功能的非銀行金融機(jī)構(gòu)，主要是信托公司、金融租賃公司、財(cái)務(wù)公司、小額貸款公司和典當(dāng)行等。三是具有融資功能的非正規(guī)金融活動(dòng)，主要為民間借貸和私募基金等。其中，前兩種仍處于金融監(jiān)管體系之內(nèi)，但受到的監(jiān)管程度與商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表業(yè)務(wù)的監(jiān)管存在差異。而后一種則游離于金融監(jiān)管體系之外。
近兩年，銀行理財(cái)產(chǎn)品發(fā)行規(guī)?？焖贁U(kuò)大，2010年發(fā)行規(guī)模為7.05萬億元，2011年達(dá)16.49萬億元，2012年進(jìn)一步攀升到24.71萬億元。截至2012年末，銀行理財(cái)產(chǎn)品余額達(dá)7.1萬億元人民幣，超過信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)的資產(chǎn)規(guī)模。借力“銀信理財(cái)合作業(yè)務(wù)”，我國信托業(yè)自2009年以來也飛速發(fā)展。2009-2012年信托公司全行業(yè)管理的信托資產(chǎn)規(guī)模，已經(jīng)連續(xù)4個(gè)年度保持了50%以上的同比增長率，2012年達(dá)7.47萬億元，超過保險(xiǎn)業(yè)的規(guī)模。伴隨銀行理財(cái)與信托業(yè)的強(qiáng)勁發(fā)展，社會(huì)融資規(guī)模中的表外融資（委托貸款、信托貸款與未貼現(xiàn)的銀行承兌匯票）也明顯放量。2012年下半年表外融資增加2.68萬億元，增加規(guī)模的33.6%，比上年同期多增1.98萬億元。2013年一季度表外融資增加2.02萬億元，同比多增加1.33萬億元，占同期社會(huì)融資規(guī)模的32.8%。
在正規(guī)金融內(nèi)部的“影子銀行”持續(xù)膨脹的同時(shí)，以民間借貸為主的非正規(guī)金融“影子銀行”風(fēng)險(xiǎn)在暴露。2011年底以來，民間借貸市場風(fēng)險(xiǎn)開始暴露，溫州、鄂爾多斯、山西神木等多地出現(xiàn)民間借貸資金鏈斷裂的情況。正規(guī)金融“影子銀行”的風(fēng)險(xiǎn)雖未暴露，但也是巨大的隱患。一方面，銀行理財(cái)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)具有隱蔽性和不確定性，一旦出現(xiàn)理財(cái)虧損或表外融資無法償還，銀行為避免聲譽(yù)上的損失，可能會(huì)動(dòng)用表內(nèi)資金來償還理財(cái)資金，使表外風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至表內(nèi)。另一方面，我國信托業(yè)仍以融資信托為主導(dǎo)模式，大量社會(huì)資金通過信托業(yè)流向地方政府融資平臺(tái)、房地產(chǎn)、工商企業(yè)等實(shí)體行業(yè)，在經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險(xiǎn)加大與企業(yè)經(jīng)營困難的情況下，面臨較大的償付風(fēng)險(xiǎn)。近年已出現(xiàn)多個(gè)爆發(fā)兌付危機(jī)的信托項(xiàng)目。
4.商業(yè)銀行不良資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)上升
自2003年國有商業(yè)銀行相繼實(shí)現(xiàn)壞賬剝離、國家注資、股份制改造以及上市以來，我國銀行業(yè)的不良貸款和不良貸款比例總體保持“雙降”，但其間也曾出現(xiàn)三個(gè)“微增”期。一是在2004年由于宏觀調(diào)控，出現(xiàn)了第一個(gè)不良微增期，但同期不良貸款的剝離因素掩飾了新增不良。二是2008年末國際金融危機(jī)期間，但政府推出的一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃很快逆轉(zhuǎn)了這一趨勢。三是2011年四季度至今，伴隨經(jīng)濟(jì)增速放緩，不良貸款余額持續(xù)小幅反彈。2012年四季度末，商業(yè)銀行不良貸款余額為4929 億元，比上季度末增加141 億元，比上年末增加650 億元。
理論與實(shí)踐均表明，銀行業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量與宏觀經(jīng)濟(jì)周期有較強(qiáng)反向相關(guān)性：在經(jīng)濟(jì)上升期，信貸資產(chǎn)質(zhì)量通常表現(xiàn)較好，這不僅是因?yàn)橘J款規(guī)模擴(kuò)張帶來的稀釋效應(yīng)，更因?yàn)槠髽I(yè)效益良好所產(chǎn)生的較好還款能力。相反，在經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，銀行業(yè)的資產(chǎn)質(zhì)量通常表現(xiàn)欠佳，不僅呆壞賬會(huì)增加，而且貸款的逾期情況會(huì)比較嚴(yán)重。銀行資產(chǎn)質(zhì)量問題也會(huì)由此進(jìn)一步凸現(xiàn)出來。目前疲弱的宏觀經(jīng)濟(jì)和企業(yè)盈利狀況使銀行資產(chǎn)質(zhì)量面臨的壓力明顯增大。計(jì)量表明，我國單位GDP下降會(huì)導(dǎo)致銀行業(yè)不良率提升0.35%-0.5%，當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速低于6%時(shí)，銀行業(yè)不良貸款規(guī)模會(huì)出現(xiàn)較為明顯的上升。如果經(jīng)濟(jì)增速繼續(xù)下行將進(jìn)一步壓縮企業(yè)的盈利能力，并不斷侵蝕其償債能力，就會(huì)造成不良貸款繼續(xù)上升。
目前，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)相互交織，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、中國式影子銀行風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)銀行不良風(fēng)險(xiǎn)相互交織。政府已認(rèn)識(shí)到這一問題，并開始著手布防與整頓。防控財(cái)政金融領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)將是2013年經(jīng)濟(jì)工作的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。而“防風(fēng)險(xiǎn)”的要求也將影響到宏觀調(diào)控取向與貨幣政策的執(zhí)行。2013年宏觀調(diào)控面臨的將是“穩(wěn)增長”、“控通脹”與“防風(fēng)險(xiǎn)”的“三難”抉擇，貨幣政策應(yīng)堅(jiān)守“穩(wěn)健”，總體保持“中性”，在保證社會(huì)資金平穩(wěn)供應(yīng)的同時(shí)，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)。（國家信息中心預(yù)測部?李若愚）