“土地財政”轉(zhuǎn)型是新一輪改革突破口
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“土地財政”是中國當(dāng)前財政與金融風(fēng)險的交互點，也是中國經(jīng)濟體制問題的核心矛盾，因此，推動“土地財政”轉(zhuǎn)型不僅抓住了財政金融風(fēng)險的“牛鼻子”，也將成為中國新一輪經(jīng)濟改革的突破口。
一、“土地財政”繞不開的中國體制成因
改革開放30年來，中國地方財政收支經(jīng)歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉(zhuǎn)變。1994年是中國經(jīng)濟改革分水嶺, 出臺了很多重大政策，經(jīng)濟也隨之發(fā)生了一些結(jié)構(gòu)性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例, 影響深遠。1994年分稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，特別是在“GDP增長競標(biāo)賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源財源以彌補收支失衡，因此，“土地財政”成為地方財政的普遍模式，“軟預(yù)算約束”問題日益嚴(yán)重。
數(shù)據(jù)顯示，2012年，地方政府獲取2.7萬億的土地出讓金收入，相當(dāng)于地方財政的47%，2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻相當(dāng)于地方財政52%的收入，2010年最高達到72%。2012年的稅收收入中，與房地產(chǎn)有關(guān)的11個稅種，即土地、房地產(chǎn)開發(fā)和交易相關(guān)稅收，貢獻了地方財政收入的31%，合計1.9萬億。然而在土地稀缺的中國，通過粗放的土地擴張，以及相應(yīng)生成的龐大債務(wù)，地方政府得以維持高速增長的基礎(chǔ)設(shè)施投資，但同時也患上了嚴(yán)重的土地財政依賴癥。
二、中國“土地財政”的結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡
一方面，土地財政結(jié)構(gòu)缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結(jié)構(gòu)平衡，過程平衡等方面。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現(xiàn)出總量不平衡性。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現(xiàn)出結(jié)構(gòu)不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴(yán)重失調(diào)，不僅影響到政府的宏觀調(diào)控，也弱化了政府的監(jiān)管力度。最后，流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)與保有環(huán)節(jié)收入差距大，表現(xiàn)出過程不平衡性。這種重流轉(zhuǎn)輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應(yīng)，不公平性，不可持續(xù)的特征表現(xiàn)明顯。
而另一方面，也體現(xiàn)出較大的不公平性，特別是代際不公平。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)收入與保有環(huán)節(jié)收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的各種收入，如土地及其附屬物流轉(zhuǎn)時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征，是典型的的“寅吃牟糧”。
三、“土地財政依賴”模式不可持續(xù)
然而，近兩年越來越多的事實表明。中國的“土地財政依賴”模式已經(jīng)難以持續(xù)，“土地財政”轉(zhuǎn)型面臨重要拐點。首先，地方政府的債務(wù)風(fēng)險不斷攀升。金融危機以來的大規(guī)模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應(yīng)推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務(wù)杠桿率。國家審計署審計結(jié)果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增長12.94%。
特別是以地方政府為主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略提速也給地方政府帶來了非常大的財政壓力。據(jù)相關(guān)測算，“十二五”期間城鎮(zhèn)化催生的地方政府公共投資規(guī)模將達30萬億元，根據(jù)2013年預(yù)算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個大難題。
其次，地方政府未來償債收入來源更加吃緊：一方面，近年來由于不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的凈收益已經(jīng)明顯減少，已難以覆蓋債務(wù)本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因國有土地出讓所支付的金額卻高達2.8萬億元，其中征地拆遷補償以及補助征地農(nóng)民金額接近2萬億?？梢?，隨著土地拆遷成本的提高，國有土地出讓非但沒有增加地方財政的凈收入，還變相增加了地方政府的開支。
而另一方面，可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復(fù)強調(diào)，要嚴(yán)守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續(xù)的供地空間，全國住房用地供應(yīng)計劃顯示，2013年計劃供應(yīng)15.08萬公頃，已經(jīng)連續(xù)兩年減少（2011年為21.8萬公頃，2012年為15.93萬公頃），其中一線城市和部分熱點城市的土地供求矛盾較為突出，預(yù)計隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應(yīng)也將趨緊。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務(wù)的償還，就必須放任房地產(chǎn)泡沫的延續(xù)，這無疑也是非常危險的，一旦由剛需決定的我國房地產(chǎn)增長巔峰在2015年后過去，房地產(chǎn)泡沫屆時破滅將可能會極大影響地方政府債務(wù)的償還能力，甚至出現(xiàn)債務(wù)違約風(fēng)險。
四、以分權(quán)式改革為核心推動“土地財政”轉(zhuǎn)型
解決“土地財政”問題既需要“治標(biāo)”也需要“治本”。未來“土地財政”到底何去何從關(guān)系重大。
（一）推動財政分權(quán)式改革，建立財政收支平衡制度
下一步?jīng)Q策者應(yīng)以推動財政分權(quán)改革。所謂財政分權(quán)( fiscal decentralization) 是指中央政府給予地方政府一定的稅收權(quán)和支出責(zé)任范圍，允許地方政府自主決定其預(yù)算支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)，并且進一步建立全口徑財政預(yù)算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、完整的國有企業(yè)資本經(jīng)營預(yù)算在內(nèi)的公共預(yù)算。只有這樣才可能真正解決在中國式的財政分權(quán)體制( 縱向競爭) 和地方競爭體制( 橫向競爭) 雙重背景所導(dǎo)致的的存量資產(chǎn)配置扭曲和效率低下的深層次問題。
首先，必須實現(xiàn)財源結(jié)構(gòu)的合理化和實現(xiàn)財政分配的結(jié)構(gòu)合理化，才能保證財政收支平衡，預(yù)防地方政府對“土地財政”的依賴。 其次，必須要擴大稅基，建立獨立穩(wěn)定的地方稅體系。當(dāng)前，提高我國房產(chǎn)稅總收入的一個重要前提，就是要盡量拓寬我國房產(chǎn)稅的稅基，確立明確的征稅依據(jù)和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產(chǎn)稅的征稅負(fù)擔(dān)，而是在具體開發(fā)征稅對象能力的基礎(chǔ)上做出逐步調(diào)整。一是短期內(nèi)完善以營業(yè)稅為主體稅種的地方稅體系；二是建立以物業(yè)稅為主體稅種，以營業(yè)稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和環(huán)境保護稅為輔助稅種，以企業(yè)所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現(xiàn)新一輪的“放權(quán)讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財源，培育出真正的“公共財政”和“民生財政”。
（二）“土地財政”應(yīng)逐步擺脫土地所有權(quán)的束縛
另外，“土地財政”轉(zhuǎn)型困難還與土地所有權(quán)制度有關(guān)。土地相關(guān)的制度供給與制度目標(biāo)的矛盾是土地財政產(chǎn)生的內(nèi)在原因，因此需要從土地所有權(quán)制度入手。首先，逐步剝離地方政府的土地經(jīng)營管理職能，探索由國有土地資產(chǎn)管理公司代表政府經(jīng)營，政府退出土地經(jīng)營而做好土地微觀規(guī)劃管制與土地市場的宏觀調(diào)控。其次，規(guī)劃區(qū)內(nèi)經(jīng)營性國有土地由國有土地資產(chǎn)管理公司經(jīng)營管理，公益用地由政府按照市場價格進行征購。再次，集體土地在規(guī)劃許可的情況下可以直接入市分享農(nóng)地增值收益。土地制度的轉(zhuǎn)型會使農(nóng)民及農(nóng)民集體分享到巨大的農(nóng)地入市增值收益，地方政府也可以從國有土地經(jīng)營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規(guī)劃控制制定、實施和土地市場的宏觀調(diào)控，同時由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩(wěn)定地價和房價，使土地和房地產(chǎn)市場回到良性發(fā)展的軌道上來。
（三）構(gòu)建土地受讓金管理和儲備制度，編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表
一是土地出讓金收入經(jīng)法定程序，可由土地儲備機構(gòu)、地方財政局、稅務(wù)局及資產(chǎn)經(jīng)營公司設(shè)置財政專戶，保證收入及時納入管理和儲備機制內(nèi)，其他部門不得私設(shè)賬戶。二是以實現(xiàn)財政支出責(zé)任配置與財政收入籌集能力相適應(yīng)為目標(biāo)，建立完善土地征收績效評價體系。三是對地方政府的土地受讓，全國人大以及審計署必須發(fā)揮監(jiān)督和審計的作用，加大審查和執(zhí)法力度。四是編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表，提高地方預(yù)算透明度。中長期來看，各級政府應(yīng)編制完整的資產(chǎn)負(fù)債表。政府財政統(tǒng)計和預(yù)算報告應(yīng)披露有法律效力的擔(dān)保所導(dǎo)致的或有負(fù)債。
（四)健全財政轉(zhuǎn)移支付制度，促進地方政府尋找替代財源和發(fā)市政債
近期，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，今年地方政府自行發(fā)債試點從原來的四省市擴大至六省市，在上海、浙江、廣東、深圳之外，新增江蘇、山東兩省，這是中國金融體制改革道路上的重要轉(zhuǎn)折點。但如果地方的償債資金來源仍繼續(xù)建立在“土地財政”上，風(fēng)險顯然沒有消弭。許多發(fā)達國家地方政府是可以自行發(fā)債的，償債資金的來源就是地方政府自行開征的地方稅收，這是發(fā)達國家和市場經(jīng)濟成熟市場的大方向。
因此，未來國家應(yīng)允許在合格的地方政府在市場上公開發(fā)市政債，并逐步建立一個以市政債為基礎(chǔ)的、有利于強化地方債務(wù)約束和透明化的城市政府城鎮(zhèn)化融資體制真正為“土地財政”尋找改革和轉(zhuǎn)型出路。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會研究員）