重構(gòu)中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表
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擺在新一屆政府面前最大的難題是債務(wù)清理，特別是政府性債務(wù)的清理，只有管理好政府的資產(chǎn)負(fù)債表，摸清直接債務(wù)、或有債務(wù)和隱性債務(wù)的總量規(guī)模、償還需求才能確認(rèn)出風(fēng)險(xiǎn)程度，而這也是這兩年中國(guó)政府一直在做的事情。
當(dāng)前，在中國(guó)無(wú)論是金融部門(mén)還是非金融部門(mén)，無(wú)論是政府部門(mén)還是私人部門(mén)都面臨著巨大的“去杠桿化”壓力。日前審計(jì)署將組織全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，這不僅是去年底銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》之后中國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)清查的又一重大舉措，也是繼金融部門(mén)“去杠桿化”之后，政府部門(mén)“去杠桿化”的第二幕。
回顧全球債務(wù)危機(jī)的歷史，在過(guò)去200多年時(shí)間里，全球至少發(fā)生了250次以上的主權(quán)債務(wù)違約。歷史上債務(wù)違約往往不是孤立事件，總是與經(jīng)常項(xiàng)目逆差、公共部門(mén)赤字、外匯儲(chǔ)備不足以及市場(chǎng)投機(jī)等因素相互交織，共同觸發(fā)外債、貨幣和金融危機(jī)。從墨西哥金融危機(jī)(1994)、亞洲金融危機(jī)(1997)、到后來(lái)的俄羅斯(1998)、巴西金融危機(jī)(1999)，再到2008年美國(guó)次貸危機(jī)及2009年歐債危機(jī)，本質(zhì)而言都是資產(chǎn)負(fù)債表的危機(jī)。
從中國(guó)政府資產(chǎn)負(fù)債表來(lái)看，政府有較大的“正凈資產(chǎn)”，政府債務(wù)規(guī)模不大，全社會(huì)整體債務(wù)水平也處于警戒線之下。然而，風(fēng)險(xiǎn)并不完全在于中國(guó)債務(wù)的規(guī)模，最大的問(wèn)題是其背后的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)。
事實(shí)上，擁有“正凈資產(chǎn)”只是不發(fā)生債務(wù)危機(jī)的必要條件，而不是充分條件?！罢齼糍Y產(chǎn)”并不代表不存在償債或債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。在任何一個(gè)時(shí)點(diǎn)，是否存在償債風(fēng)險(xiǎn)不光取決于凈資產(chǎn)是否為正，還取決于資產(chǎn)的可變現(xiàn)能力和資產(chǎn)負(fù)債期限的匹配性。如果大量資產(chǎn)是無(wú)法變現(xiàn)的固定資產(chǎn)，或者一旦集中拋售就會(huì)使資產(chǎn)大幅貶值，即便在賬面上有正的凈資產(chǎn)也可能面臨違約風(fēng)險(xiǎn)。
而從負(fù)債端來(lái)看，世界銀行將政府債務(wù)可劃分為直接顯性債務(wù)、直接隱性債務(wù)、或有顯性債務(wù)和或有隱性債務(wù)四大類(lèi)。中國(guó)的直接顯性債務(wù)不僅包括財(cái)政部代表中央政府在中國(guó)境內(nèi)舉借的全部?jī)?nèi)債，還涵蓋財(cái)政部代表中國(guó)政府在境外發(fā)行的主權(quán)債以及國(guó)際金融組織貸款和向外國(guó)政府所舉借雙邊債務(wù)的統(tǒng)借統(tǒng)還部分。
相比顯性債務(wù)，隱性債務(wù)是中國(guó)面臨最大的中長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)。首先，中國(guó)已經(jīng)形成了一個(gè)“以中央政府為核心，以地方政府為主體”的完整的隱性擔(dān)保體系。政府對(duì)企業(yè)的支持方式從過(guò)去的直接支持轉(zhuǎn)為擔(dān)保或隱性承諾，這些擔(dān)?；虺兄Z并未被納入政府預(yù)算收支，但它們卻是一種隱性的預(yù)算外開(kāi)支或責(zé)任。
其次，地方政府通過(guò)各種形式的欠款、掛賬和擔(dān)保產(chǎn)生了巨大的非顯性債務(wù)。由于各級(jí)政府間償債職責(zé)不清、事權(quán)界限不明，一旦累計(jì)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過(guò)地方財(cái)政的承受能力，勢(shì)必逐級(jí)向上轉(zhuǎn)嫁償債風(fēng)險(xiǎn)，直接危及中央財(cái)政安全。
就未來(lái)整體債務(wù)情況而言，預(yù)計(jì)中國(guó)政府債務(wù)水平還將繼續(xù)上升。據(jù)測(cè)算，若考慮隱性和或有債務(wù)，中國(guó)政府債務(wù)占GDP比重在2012年至2050年間將持續(xù)保持上升態(tài)勢(shì)，在2050年將升至107.7%， 其債務(wù)增長(zhǎng)速度的確令人擔(dān)憂。
而更值得警惕的是，與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)政府債務(wù)形成機(jī)制與中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制有著極為密切的內(nèi)在邏輯。1994年稅制改革以來(lái)，地方財(cái)政收入占比從1993年的78%穩(wěn)步下降到2011年52.1%的水平，而地方財(cái)政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財(cái)政收支倒掛”現(xiàn)象比較嚴(yán)重，使得地方財(cái)政收支矛盾變得尖銳起來(lái)，預(yù)算壓力空前擴(kuò)大。
近一時(shí)期以來(lái)，中國(guó)政府債務(wù)問(wèn)題一直是焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。中國(guó)政府債務(wù)規(guī)模到底有多大也有諸多版本。盡管從財(cái)政赤字和債務(wù)比率上看，中國(guó)目前尚未達(dá)到國(guó)際警戒線標(biāo)準(zhǔn)，但其增長(zhǎng)速度已經(jīng)令財(cái)政和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急增，更值得警惕的是，與發(fā)達(dá)國(guó)家不同，中國(guó)政府債務(wù)形成機(jī)制與中國(guó)式的財(cái)政分權(quán)體制有著更為密切的內(nèi)在邏輯，可以說(shuō)是“不徹底的財(cái)政分權(quán)+預(yù)算軟約束+地方政府惡性競(jìng)爭(zhēng)+隱性債務(wù)擔(dān)保”形成了中國(guó)式政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模式。
縱向財(cái)政失衡的存在會(huì)產(chǎn)生公共池資源和預(yù)算軟約束問(wèn)題。從預(yù)算角度來(lái)看，我國(guó)的分稅制在實(shí)施中并未取消預(yù)算外資金的存在，當(dāng)稅收收入增長(zhǎng)難以彌補(bǔ)大量支出的壓力時(shí)，面對(duì)財(cái)政赤字，各級(jí)地方政府就盡可能通過(guò)擴(kuò)張預(yù)算外收入和體制外收人來(lái)增加自己的可支配財(cái)力。特別是在“GDP增長(zhǎng)競(jìng)標(biāo)賽”與過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)背景下，地方政府紛紛尋找其它財(cái)源財(cái)源以彌補(bǔ)收支失衡，因此，“土地財(cái)政”成為地方財(cái)政的普遍模式。
因此，審計(jì)署啟動(dòng)全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)只是防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的第一步。控制債務(wù)上升的風(fēng)險(xiǎn)必須以“全口徑預(yù)算”為突破口推動(dòng)新一輪財(cái)政體制改革。一方面要將政府預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的全部收支都納入預(yù)算管理中（包括政府性債務(wù)和或有負(fù)債的核算監(jiān)督），實(shí)施“全口徑預(yù)算管理”。
而另一方面，需要加快財(cái)政分權(quán)改革，重新調(diào)整中央地方財(cái)權(quán)事權(quán)分配，逐漸改變以地方政府融資平臺(tái)為主體，以土地儲(chǔ)備作為抵押支持，以銀行信貸作為主要資金來(lái)源的地方政府融資模式，從源頭上根除債務(wù)擴(kuò)張的體制基因。（張茉楠? 國(guó)家信息中心、中國(guó)國(guó)際問(wèn)題研究基金會(huì)研究員）