轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)后，政策性銀行如何繼續(xù)承擔(dān)原來的政策功能，與其商業(yè)化運(yùn)作之間的區(qū)隔如何實(shí)現(xiàn)，與現(xiàn)有商業(yè)銀行的利益沖突朝何種方向演變……
據(jù)業(yè)內(nèi)人士向本刊透露，目前，國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三家政策性銀行“一行一策”的個性化改革方案已由人民銀行報到了國務(wù)院，即將順序出爐。
這意味著自去年下半年開始醞釀的三家政策性銀行的改革將于今年正式啟動。
歷史使命完成？
央行在2005年11月出版的《金融穩(wěn)定報告》中明確提出，政策性銀行的經(jīng)營環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，需要對其職能定位進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。
國家開發(fā)銀行專家委員會常務(wù)副主任王大用對本刊回憶說，1992年，鄧小平提出要把商業(yè)銀行辦成真正的商業(yè)性銀行，四大國有商業(yè)銀行趁機(jī)提出了分離政策性業(yè)務(wù)的要求。1994年，3家政策性銀行相繼成立，承擔(dān)從工、農(nóng)、中、建4家國有商業(yè)銀行分離出來的政策性業(yè)務(wù)。
據(jù)王大用介紹，國家開發(fā)銀行主要承擔(dān)國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和支柱產(chǎn)業(yè)重大項(xiàng)目的長期融資，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的職能有兩個，一個是農(nóng)副產(chǎn)品收購貸款，一個是扶貧。但是，農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行將扶貧業(yè)務(wù)推給了農(nóng)業(yè)銀行。而進(jìn)出口銀行的成立則是搭了前兩家順風(fēng)車——上世紀(jì)90年代初，國內(nèi)進(jìn)出口貿(mào)易還只是少量機(jī)械設(shè)備。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊說，從目前來看，國內(nèi)對資本利用的手段和技術(shù)都與以往不同，中長期商業(yè)性資金已能夠比較容易和安全地進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和機(jī)電產(chǎn)品領(lǐng)域。
此前，有業(yè)內(nèi)人士指出，目前，國內(nèi)政策性銀行市場化經(jīng)營的條件業(yè)已成熟。過去需要政策性金融大力支持的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)在已成為成熟的商業(yè)競爭性行業(yè)。譬如，10年前，我國機(jī)電產(chǎn)品出口占全部出口的比例只有26.4%，而到2004年，我國機(jī)電產(chǎn)品出口額占全部出口額的比例達(dá)到54.5%，出口總額已占世界第三位，要求政策性金融支持的基礎(chǔ)已不復(fù)存在。
除了外部經(jīng)營環(huán)境的變化外，政策性銀行自身積年累月形成的不良資產(chǎn)也令其很難再按既有的模式負(fù)重前行。
王大用對本刊說，政策性銀行成立之初，只是為了完成政府所需要的項(xiàng)目，并沒有考慮資產(chǎn)質(zhì)量，以及是否需要足夠的資本金，是否要像商業(yè)銀行一樣管理等問題。但運(yùn)作了幾年后，這些問題都凸現(xiàn)出來了。
從中國貨幣網(wǎng)公布的進(jìn)出口銀行2004年損益表來看，其全年收入總額為人民幣54.83億元，支出總額為人民幣53.87億元，稅后利潤只有人民幣4011萬元。而進(jìn)出口銀行常年累積的不良貸款的規(guī)模估計(jì)在百億元人民幣左右。
相對于進(jìn)出口銀行，農(nóng)發(fā)行的不良貸款規(guī)模更為驚人，據(jù)業(yè)內(nèi)人士估計(jì)有數(shù)千億元之巨。
如何處理這些呆壞賬，成為政策性銀行轉(zhuǎn)型的一個難題。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊表示，在國家開發(fā)銀行、中國進(jìn)出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這三個政策性銀行的改革方案中，最難以形成明確思路的就是農(nóng)發(fā)行。他認(rèn)為，農(nóng)發(fā)行呆壞賬問題的解決途徑肯定是核銷。
不過，對于政策性不良資產(chǎn)的處置，業(yè)內(nèi)人士普遍指出應(yīng)該分類解決：由于指令性任務(wù)而造成的純粹政策性虧損，中央財(cái)政應(yīng)給予相應(yīng)解決；而由于政策性銀行本身經(jīng)營管理不善造成的貸款損失，則應(yīng)當(dāng)以今后的經(jīng)營利潤轉(zhuǎn)撥備的方式進(jìn)行抵補(bǔ)。
新定位下的內(nèi)部分工難題
政策性銀行改革后的定位是綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)。接下來的問題是，其原來的政策性功能如何處置？如果仍然部分擔(dān)負(fù)的話，政策性功能和商業(yè)運(yùn)作之間如何區(qū)隔？
作為方案的主要設(shè)計(jì)者，中國人民銀行研究局副局長張濤表示，綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)向市場化方向邁進(jìn)了一大步，但仍具有部分政策性屬性。
業(yè)內(nèi)人士對本刊解釋說，雖然從目前來看，不少項(xiàng)目利用商業(yè)貸款方式也可以存活，但這并不代表不再需要政策性金融支持。只是說隨著市場機(jī)制的日益成熟，傳統(tǒng)意義下政策性銀行的歷史性階段任務(wù)已經(jīng)完成，因此轉(zhuǎn)型后開發(fā)性銀行的功能，將具有完成政府政策目標(biāo)和依賴市場開拓業(yè)務(wù)的雙重特性。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊表示，傳統(tǒng)政策性機(jī)構(gòu)(銀行)強(qiáng)調(diào)按照國家指令辦業(yè)務(wù)，然后國家財(cái)政“兜底”。綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)則強(qiáng)調(diào)自主經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險，市場化運(yùn)作，強(qiáng)調(diào)商業(yè)上的可持續(xù)性。因此，王松奇指出，政策性銀行在轉(zhuǎn)型為綜合性開發(fā)金融機(jī)構(gòu)之后，在財(cái)務(wù)管理和考核上應(yīng)當(dāng)采取分賬管理方式，分別設(shè)立指令性賬戶和指導(dǎo)性賬戶。指令性賬戶主要體現(xiàn)政策性屬性，用于記錄反映完成國家政策性任務(wù)目標(biāo)的資金、財(cái)務(wù)狀況，指導(dǎo)性賬戶則用來記錄和反映配合國家產(chǎn)業(yè)政策、發(fā)展戰(zhàn)略所從事的各項(xiàng)自營性、開發(fā)性項(xiàng)目的資金和財(cái)務(wù)信息，并統(tǒng)籌《商業(yè)銀行法》允許開展的所有業(yè)務(wù)，不享受政策優(yōu)惠。
但接下來，兩個賬戶之間如何設(shè)立隔離機(jī)制，防止商業(yè)賬戶的損失轉(zhuǎn)嫁到國家財(cái)政頭上，正成為一個難以繞過的難題。目前，各方對此尚無定案。
農(nóng)發(fā)行難被替代
政策性銀行轉(zhuǎn)型，農(nóng)發(fā)行問題最為嚴(yán)峻，除了高負(fù)債率，還存在業(yè)務(wù)過于單一，商業(yè)化運(yùn)作前景不明。
農(nóng)發(fā)行研究室主任朱英剛說，幾年前，就有很多專家建議撤銷農(nóng)發(fā)行，理由是農(nóng)發(fā)行的糧棉油收購信貸大幅萎縮，農(nóng)發(fā)行已經(jīng)沒有必要存在。采訪中，本刊記者也聽到了不少關(guān)于農(nóng)發(fā)行的業(yè)務(wù)完全可以由商業(yè)銀行替代的觀點(diǎn)。
不過，國家開發(fā)銀行專家委員會常務(wù)副主任王大用對本刊記者表示，盡管當(dāng)年農(nóng)發(fā)行把其扶貧職責(zé)推向了農(nóng)業(yè)銀行，盡管其保留的糧棉油收購信貸業(yè)務(wù)也在高負(fù)債運(yùn)行，但并不能因此就否定其存在的必要性。王的看法代表了業(yè)內(nèi)關(guān)于農(nóng)發(fā)行存續(xù)問題的主流意見：中國是農(nóng)業(yè)大國，保證農(nóng)業(yè)穩(wěn)定、農(nóng)產(chǎn)品流通需要大量融資，從目前來看，靠商業(yè)銀行是無法達(dá)到這個目的的。
社會科學(xué)院金融所副研究員楊濤對本刊表示，農(nóng)發(fā)行的問題不是其自身的定位問題，而是整個農(nóng)業(yè)政策性金融體系的發(fā)展和定位問題。在新農(nóng)村運(yùn)動的背景下，國家對農(nóng)發(fā)行的支持不會小。
楊濤介紹說，無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，對農(nóng)業(yè)的政策性金融支持都是放在重要位置的。從美國的政策性金融體系來看，在其5大類政策性金融機(jī)構(gòu)中，有2類與農(nóng)業(yè)有關(guān)。 來自國家的比其他政策性銀行更優(yōu)惠的支持可保無虞，但是農(nóng)發(fā)行如何自力更生，能否用市場化的手段實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，依然是個懸疑。
爭奪新空間
轉(zhuǎn)型方案的主要設(shè)計(jì)者央行研究局副局長張濤此前向媒體表示，重新定位后，三家銀行面臨著新的選擇，必須在原有基礎(chǔ)上尋求新的“增長空間”。
在這場爭奪商業(yè)化運(yùn)作空間的比賽中，國家開發(fā)銀行是名副其實(shí)的“搶跑者”。比如，許多進(jìn)出口領(lǐng)域的信貸業(yè)務(wù)國家開發(fā)銀行反而做得更好。
社科院金融所副所長王松奇對本刊記者說，國家開發(fā)銀行早就商業(yè)化了，它比商業(yè)銀行還商業(yè)銀行。
國開行專家委員會常務(wù)副主任王大用對本刊記者說，當(dāng)年政策性銀行成立的時候，考慮到其所介入的領(lǐng)域貸款數(shù)額大、期限長、風(fēng)險集中，存在一個可以虧損的隱性前提；但是國開行卻成為國內(nèi)首家實(shí)行5級貸款質(zhì)量分類及貸款防火墻等制度的銀行，其不良資產(chǎn)率小于1%，優(yōu)于國內(nèi)所有的商業(yè)銀行。
眼下，由于業(yè)務(wù)交叉，國開行與商業(yè)銀行的沖突正在公開化。國開行的六大信貸領(lǐng)域是電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊行業(yè)，而這些業(yè)務(wù)，也正成為商業(yè)銀行眼中的肥肉。對此，王大用說：“10年前并非這樣，這些業(yè)務(wù)都是商業(yè)銀行不愿意做的生意，才分離出來給政策性銀行，現(xiàn)在有利可圖了，又要我們退出來?！?/p>
而國務(wù)院研究中心金融所所長夏斌則認(rèn)為，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)在業(yè)務(wù)領(lǐng)域上應(yīng)該有進(jìn)有退，在彌補(bǔ)了市場缺失，帶動其他商業(yè)銀行、民資等進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域之后，就要考慮退，開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)不能利用國家信用和補(bǔ)貼來和商業(yè)銀行競爭。
每一次轉(zhuǎn)型都意味著對原有格局的某種程度上的顛覆，所涉及各方的利益重組將次第展開，以上的爭論只是這個過程的一個序曲。（作者：郇麗）
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