中國人民銀行行長 周小川
今天非常高興參加中國金融學會主辦的政策性銀行改革與轉(zhuǎn)型國際研討會。首先，我代表中國人民銀行歡迎參加本次會議的世界銀行、國際貨幣基金組織、亞洲開發(fā)銀行等國際組織，以及日本、韓國、新加坡等國開發(fā)銀行和有關部門的嘉賓，同時也歡迎國內(nèi)各政府部門、相關機構(gòu)的專家共同參與探討政策性銀行改革的問題。我國政策性銀行發(fā)展改革有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。國務院領導非常重視政策性銀行發(fā)展改革這項工作，把政策性銀行改革發(fā)展的方向作為去年以來政策研究的一項重點工作布置給了金融界和有關部門，今年的政府工作計劃和政府工作報告中都明確提出，這是今年的一項任務。因此，我們在這個時候能召開這樣的會議是非常重要的。我預祝會議能夠取得圓滿成功。下面，我代表我個人就這個題目發(fā)表幾點意見，拋磚引玉，相信我們的研討會能夠在這個問題上取得成果。
我想首先回顧一下政策性銀行產(chǎn)生的歷史。大家都清楚，1993年，中共中央十四屆三中全會為中國建設社會主義市場經(jīng)濟提出了50條建議，其中在金融的建議中明確提出了要建立政策性銀行。建立政策性銀行，一方面是為我國經(jīng)濟發(fā)展服務，為我國經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)軌服務，同時更重要的一方面是使當時的四大專業(yè)銀行能夠擺脫政策性貸款業(yè)務，確實轉(zhuǎn)向商業(yè)性銀行。當然，這個轉(zhuǎn)軌實際上要花較長時間。過去的四大專業(yè)銀行長年來很多貸款都是混合型的，都是半商業(yè)性、半政策性的。今天我們終于看到，經(jīng)過十多年的努力，其中也經(jīng)歷了亞洲金融風波的沖擊，使我們在區(qū)分商業(yè)性業(yè)務和政策性業(yè)務的進程方面取得了實質(zhì)性進展。我們從中吸取了很多教訓，我們也體會到為什么那時候商業(yè)銀行不良貸款比例很高。經(jīng)過這么多年的努力，商業(yè)銀行逐漸走上了良性發(fā)展的道路。應該說，成立三家政策性銀行，把業(yè)務區(qū)分開，分別滿足國民經(jīng)濟和政府的需要，不僅為國民經(jīng)濟作出了貢獻，同時，也為我們整個金融體制改革中功能的區(qū)分和清晰化作出了重大貢獻。
從銀行的具體業(yè)務行為來看，這么多年得出了很多歷史的經(jīng)驗教訓。如果一家銀行政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務是混合的，可能對銀行的各層負責人來說是最舒服的事情，因為事情辦得好可以說是商業(yè)性的，賺了錢機構(gòu)有份；事情辦得不好可以推給政府，說是政策性的。另外，由于在改革轉(zhuǎn)軌中財政相對薄弱，國家的財政收入在很長一段時間徘徊在占GDP的10%略多，政府有很多事情想辦但無財力去辦，銀行集政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務于一身的體制正好迎合了政府通過銀行辦事可能會很方便的心理，因而使政策性業(yè)務和商業(yè)性業(yè)務更加緊密地互相纏繞，難以分清。但結(jié)果往往是，可能高層領導說花1萬塊錢辦某件政策性業(yè)務，到了中層就可以用類似旗號花10萬塊錢，再往下就可能花幾百萬、上千萬，加起來是一個很大的數(shù)，最后說起來都是最高領導政策指導下的政策性貸款。在亞洲金融風波期間我們體會到的一個很大的困難就是，產(chǎn)生了那么大比例的不良貸款，這些不良貸款要剝離，而剝離過程中要區(qū)分責任。大家做了大量區(qū)分責任的工作，其中有一部分責任是可以區(qū)分開的，但有相當一部分說不清楚，就是半政策性、半商業(yè)性的，有的是五成對五成，有的是九成商業(yè)性一成政策性，責任不好追究。從銀行的業(yè)務行為來分析，可以看到我們在這件事情上吃了很大的虧。這必須靠機制轉(zhuǎn)變才能扭轉(zhuǎn)，對此我們必須有一個清醒的認識。
在黨中央、國務院的領導下，依靠堅定推進改革開放的巨大決心，同時也離不開整個國際經(jīng)濟環(huán)境，我們建設社會主義市場經(jīng)濟的基本框架的速度還是很快的。盡管比較起來休克療法表面上干得快，實際從最后進程來看，我們的轉(zhuǎn)軌較為成功，甚至有些方面比它們走得還快。轉(zhuǎn)軌就帶來了變化，到底我們的政策性金融業(yè)務現(xiàn)在還剩多少？還有哪些？如何界定、如何去做？我們的三家政策性銀行是否面臨著新的挑戰(zhàn)、新的任務、新的轉(zhuǎn)型？
應該說，我國建立社會主義市場經(jīng)濟基本框架所取得的成績大家有目共睹。從宏觀經(jīng)濟角度來講，現(xiàn)在越來越依靠經(jīng)濟手段調(diào)控，而不再是行政的、計劃指令的方式。微觀經(jīng)濟方面的進展更加明顯。十四屆三中全會后的十幾年中，國家逐步明確，企業(yè)改革主要以股份制公司形式為主要模式。國內(nèi)出現(xiàn)了一千多家的上市公司，有很多大型骨干企業(yè)同時也是海外上市的公司。因此，不論是在財務紀律上、在會計標準上、在公司治理準則上都在不斷向國際靠攏，同時，也在結(jié)合中國自己的特色有所發(fā)展。各種市場的發(fā)展非常突出，發(fā)展最快的還是商品市場，其次是服務市場，現(xiàn)在金融市場發(fā)展速度也很快。
這些發(fā)展意味著什么呢？過去開展政策性業(yè)務，一個很重要的原因是在價格扭曲的條件下對價差進行補貼，因為價格不對，所以要補貼。于是就出現(xiàn)某些產(chǎn)品需要補貼、某些群體需要補貼、某些行業(yè)需要補貼。在市場化不斷取得進展，社會主義市場經(jīng)濟基本框架已經(jīng)初步建成的情況下，我們在補貼方面的需求就越來越少了，真正需要給予非常明確的、有份量的補貼的領域在越來越縮小。
另外一個情況就是，財政狀況不斷改善。通過國際比較可以知道，政策性銀行做的有些事情，其實財政也可以做，或者說，是因財政實力不夠才通過政策性銀行做的，但不應該由商業(yè)性機構(gòu)來做。這也與財政收入占GDP的比重有關系。在我們財政占 GDP比重太低的時候，確實有些事情想做，而又沒有錢，這時候我們借助了政策性銀行來做。1994年進行稅改以后，財政開始慢慢走出低谷，后來出現(xiàn)了每年財政收入可以增長大概1000億元左右的良好局面。最近幾年，出現(xiàn)了令人有些喜出望外的情況，財政收入一年能增收5000億元左右。當然，我們不應該滿足。和發(fā)展中國家平均水平相比，中國的財政收入，加上一些特殊基金，相比之下仍舊是相對不足。從一個社會來講，總會有一些社會事務并不是完全按照市場、按照經(jīng)濟利益就完全能辦好的。但我們必須看到，對政策性貸款的需求在數(shù)量上已經(jīng)出現(xiàn)了非常大的變化，這個量已經(jīng)跟以前很不一樣了。以進出口銀行為例。進出口銀行過去對出口機電產(chǎn)品給予補貼，為什么呢？第一，出口機電產(chǎn)品的投入品貴，生產(chǎn)環(huán)節(jié)過去實行產(chǎn)品稅，重復征稅，加上那時候
競爭力也不行，科技水平也低，所以一部分機電產(chǎn)品出口需要補貼。第二，成套設備的出口需要補貼。因為我們成套設備生產(chǎn)能力比較弱，質(zhì)量也不太高，對外出口時一些愿意買中國成套設備的發(fā)展中國家的購買力也相對比較弱一些，所以成套設備也需要補貼。第三，部分勞務工程需要補貼。當然，有一部分是因為對方國家窮的緣故所以需要給予補貼。現(xiàn)在，從進出口銀行介紹的情況來看，已經(jīng)發(fā)生了非常大的變化。我們機電產(chǎn)品出口的競爭力已經(jīng)很強了，沒有必要再補貼了。成套設備出口能力也已經(jīng)很強了，電廠、水泥廠等成套設備用不著補貼了。稍微有點問題的是造船，這個行業(yè)周期性強，過去曾經(jīng)有幾年船價非常低，那時候定的合同很吃虧，最近整個造船業(yè)市場價格已變好。大多數(shù)勞務工程也用不著補貼。因此說，既然商業(yè)上能夠做得好，那可能運用商業(yè)性原則反而更好，會把事情做得更好，更有效益。剩下一些有補貼的部分，不是針對機電產(chǎn)品、成套設備或勞務的，本質(zhì)上并不是因為競爭力不夠，而是對某些貧窮的發(fā)展中國家或者是重債窮國的經(jīng)濟和外交性的支持，或者說是友好國家之間的支援，而不是產(chǎn)品競爭能力方面需要的政策性支持。
我舉這個例子是想說明，由于市場經(jīng)濟進展的程度、中國外向型經(jīng)濟進展的程度， 1993年十四屆三中全會確立的成立政策性銀行和政策性銀行所主要承擔的目標和任務慢慢都在發(fā)生變化，而且這個變化是比較實質(zhì)性的，因此，政策性銀行現(xiàn)在需要進一步考慮自己的發(fā)展方向，同時也面臨著像其他金融機構(gòu)一樣的問題，需要加強財務約束，需要避免在財務上出現(xiàn)“腳踩兩只船”的現(xiàn)象。
從商業(yè)銀行角度來講，有人提出，政策性銀行已經(jīng)大量在競爭性領域開展業(yè)務，實際上和很多商業(yè)銀行處于競爭關系。我個人看，處于競爭關系也沒有什么不對的，因為這表明正是我們市場經(jīng)濟發(fā)展到那個階段了，過去的政策性業(yè)務現(xiàn)在變得不需要補貼了，自然它也就靠近商業(yè)性業(yè)務了。所以，轉(zhuǎn)型的問題是新的發(fā)展、新的挑戰(zhàn)?？赡苡行┥虡I(yè)銀行會說一些極端的話，比如有人認為，既然原先的政策性業(yè)務已經(jīng)弱化了，有一些政策性銀行干脆關閉掉或者合并掉就行了。但這可能不是處理問題的最好的方式，因為在這么多年的實踐中組建了機構(gòu)和隊伍，培養(yǎng)了人才，在有些方面有很好的特長。但是既然大家有這么多議論，就需要把定位、發(fā)展、政策界限等問題搞清楚。
應該說，政策性銀行在改革轉(zhuǎn)軌的進程中做了大量探索，不斷發(fā)掘做各種新型業(yè)務的可能性，有一些業(yè)務確實做得很好。但既然是探索性工作，既然是新的局面、新的環(huán)境，而且是不斷變化的環(huán)境，人們就難免有褒有貶。有人會說這件事你做得好，有人說做得不好，有人說根本不該做，有人說是在瞎胡鬧，什么樣的說法都有，這也是不奇怪的。
我感覺，除了在國內(nèi)我們?nèi)耘f需要進一步探索在哪些方面發(fā)揮政策性銀行的作用以外，還有一個新的領域，就是
中國經(jīng)濟通過對外投資更加融入國際經(jīng)濟，就是全球化，我們用了一個詞叫做“走出去”。中國經(jīng)濟不可避免的和國際經(jīng)濟有非常密切的聯(lián)系，中國經(jīng)濟離不開國際經(jīng)濟，國際經(jīng)濟現(xiàn)在也離不開中國經(jīng)濟，現(xiàn)在已是這樣一個局面。我在80年代初期的時候參加過國家“六五后期”計劃編制工作。本來1980年就應該做出“六五”計劃，但當時沒有做出來，過了兩三年說“六五”計劃還沒做出來，就說做一個“六五后期”計劃。我覺得那時候行業(yè)發(fā)展的指導思想是比較清楚的“填平補齊”，就是希望做到缺什么補什么，哪塊產(chǎn)品我們進口多就想辦法自己攻關，要補上，最后爭取做到盡量都不花外匯，什么東西我們自己都可以做。當然，有的產(chǎn)品因為我們科技水平差得比較遠，實際上一直也沒有做到。但當時的指導思想確實是這樣的。另外，當時還有一個看法，認為中國不會像小國，小國有幾項專長，就去組織生產(chǎn)，生產(chǎn)出的產(chǎn)品很快就會超過本國市場的容量，就必須出口，小國必須跟國際經(jīng)濟聯(lián)系。而中國是有十幾億人口的大國，有那么大的市場，所以大家憑想像，認為我們發(fā)展的各項工業(yè)都不會生產(chǎn)過剩。但很快，沒幾年就發(fā)現(xiàn)，不是這樣的。實際上我們現(xiàn)在生產(chǎn)的東西，要是不面向國際市場、不融入國際經(jīng)濟，有很多是在國內(nèi)不可能全部賣掉的。我們現(xiàn)在有一些產(chǎn)品，只有20%、30%是供國內(nèi)市場的。因此，生產(chǎn)行業(yè)必然走向?qū)I(yè)化，而且要體現(xiàn)國際比較優(yōu)勢。在這種情況下，我們不僅在進出口方面要融入國際經(jīng)濟，同時在國際資本流動、收購兼并、資源的互相補充等方面需要開發(fā)性金融發(fā)揮重要的作用。這一點與會同志都能舉出很多實例，也有很多實際的感受。
在中國，一個是經(jīng)濟體制市場化，一個是經(jīng)濟融入全球化，都給政策性銀行下一步如何發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。我們需要研究政策性銀行的定位、發(fā)展方向、發(fā)展藍圖、政策體制框架、監(jiān)管等方面的問題，要研究政策性銀行下一步應該怎么做、特長是什么、特點是什么、將來和商業(yè)銀行的關系是什么、和國際性的開發(fā)性機構(gòu)的關系是什么，要研究如何參考其他國家類似的經(jīng)驗，等等。我們在面臨很多新任務的時候，一些最基礎的內(nèi)部工作也一定要做好。作為一個良好的金融機構(gòu)，內(nèi)部管理、內(nèi)部控制體系、財務管理、公司治理以及資本充足率都非常重要。如果定位、方向還沒有研究清楚，這些問題也仍然不容忽視。因此，政策性銀行的改革發(fā)展很可能是內(nèi)部改革和外部環(huán)境變化以及功能定位、監(jiān)管加強等各方面綜合的一個課題。
以上，我主要從政策性銀行歷史演變的過程和演變方向上給此會做個發(fā)言，以期拋磚引玉，企盼大家的真知灼見，希望我們今天的研討會能夠取得好的成果，為我們下一步的改革和發(fā)展勾勒出基本的藍圖。謝謝大家！-
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