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“二手煙”讓7.38億人被動受害
公共場所禁煙亟需全國性法規(guī)撐腰
3月24日，中國疾控中心在京召開會議研討控?zé)煛?/p>
最近，有關(guān)公共場所控?zé)煹睦孟㈥懤m(xù)傳來：“全面推行公共場所禁煙”納入“十二五”規(guī)劃綱要；衛(wèi)生部近日出臺《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定從5月1日起，室內(nèi)公共場所禁止吸煙。
中國控?zé)煿ぷ髅媾R何種形勢？公共場所全面禁煙面臨哪些難題？
控?zé)焼慰拷】到逃y奏效
“全面推行公共場所禁煙”納入“十二五”規(guī)劃綱要，中國疾控中心副主任楊功煥認(rèn)為，此舉為我國控?zé)煿ぷ鞔_立了“路線圖”和“時(shí)間表”，這是我國煙草控制的一個里程碑式的進(jìn)步。
控?zé)煹睦孟⒚媾R著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)：目前公共場所禁煙情況并不理想，許多“無煙場所”形同虛設(shè)?！?007年中國控制吸煙報(bào)告》稱，我國非吸煙人群遭受二手煙危害的人數(shù)超過5.4億，公共場所和工作場所是接觸二手煙的主要場所。2010年《全球成人煙草調(diào)查——中國部分調(diào)查報(bào)告》發(fā)布，我國目前約有7.38億非吸煙者被動吸入“二手煙”。
中國疾控中心主任王宇指出，“吸煙作為一種根深蒂固的社會風(fēng)俗習(xí)慣，要改變是一個巨大的挑戰(zhàn)。在公務(wù)員、醫(yī)生、教師這種高知識水平階層中，吸煙率依然居高不下，這也反映出了單純靠健康教育難以奏效。需要呼吁更剛性的社會環(huán)境和法律約束的支持?！?/p>
公共場所實(shí)現(xiàn)全面禁煙，無煙立法是最為有效的手段。從2006年起，《煙草控制框架公約》在我國正式生效。今年1月，我國作為締約國需在室內(nèi)公共場所、工作場所和公共交通工具實(shí)現(xiàn)全面禁煙。但我國目前還未出臺一部禁止在室內(nèi)公共場所和工作場所吸煙的全國性法規(guī)。
中國社會科學(xué)院教授趙建文指出，盡管衛(wèi)生部、教育部以及許多地方都有比較好的控?zé)熃麩熈⒎?，但是部委級的條例以及地方立法在我國不能完全解決問題。要想實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃制定的“全面推行公共場所禁煙”，還必須有全國性控?zé)煼伞?/p>
立法難執(zhí)行難并存
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國出臺公共場所禁煙地方性法規(guī)的城市154個，占地市級城市的一半。
無煙立法本是控?zé)熍e措中的一記“重拳”，但由于存在著立法與執(zhí)法的雙重尷尬，無煙法規(guī)幾乎成為“空拳”。國內(nèi)無煙立法的尷尬，從南昌無煙立法的實(shí)踐可見一斑。
南昌市是中國疾控中心啟動的“無煙環(huán)境促進(jìn)項(xiàng)目”首批7個試點(diǎn)城市之一。《南昌市控制二手煙煙霧危害條例》(草案)，被世界衛(wèi)生組織和眾多專家稱為是中國國內(nèi)迄今為止最接近于《煙草控制框架公約》要求、控制“二手煙”危害的“最全、最嚴(yán)”立法草案。然而，從去年8月至今，“條例”草案已經(jīng)接受了南昌市人大兩次審議，未能進(jìn)入最終表決程序。有專家質(zhì)疑其“過于超前”、“不符合國情、省情、市情”、“難以實(shí)施”。
中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會會長應(yīng)松年教授分析，從地方法規(guī)本身來看，一些條文表述、制度設(shè)計(jì)等與《煙草控制框架公約》有很大的差距，需要對法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行整合提升。
清華大學(xué)法學(xué)院教授王晨光表示，目前地方控?zé)熈⒎ㄟ€存在很多問題，如法律效力等級過低，公眾對其權(quán)威的認(rèn)可度有限；法律規(guī)定中抽象的原則性規(guī)定與口號宣傳性內(nèi)容較多，實(shí)際可操作性內(nèi)容不足等。
而“有法難依”同樣成為無煙立法中面臨的尷尬。2010年9月1日，《廣州市控制吸煙條例》正式實(shí)施，規(guī)定公共場所全面禁煙。但條例卻屢碰“軟釘子”，15個相關(guān)部門“掐不滅”一支煙。
控?zé)焾?zhí)法手太軟，其根源在于公眾對煙草的危害認(rèn)識不深。一項(xiàng)調(diào)查顯示，3/4以上的中國人未能全面了解吸煙的危害。2/3以上的中國人不了解二手煙的危害。清華大學(xué)教授李希光說，一個中國母親如果看到自己的兒子跟性工作者在一起的照片，會感到無地自容。但是，如果母親看到兒子抽煙的照片，就不會很羞愧，最多是責(zé)罵兩句。
要多管齊下，也需多方合力
無煙奧運(yùn)，北京在行動；無煙世博，上海在行動；無煙亞運(yùn)，廣東在行動。在中國，控?zé)煙o法可依的局面正在不斷改變。去年5月，中國控?zé)煼蓪＜夜ぷ鹘M正式成立，標(biāo)志著法律專家整體介入煙草控制立法工作。
衛(wèi)生部新聞發(fā)言人鄧海華接受記者采訪時(shí)指出，衛(wèi)生部正在對《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》進(jìn)行修訂，修訂后將增加“室內(nèi)公共場所禁止吸煙”及其他有關(guān)控?zé)煹囊?guī)定，這表明了我國政府積極履約控?zé)煹臎Q心和努力。
下一步無煙立法還可以在哪些方面進(jìn)行改善和突破？
上海政法學(xué)院教授楊寅認(rèn)為，無煙立法要符合立法法規(guī)定，符合《煙草控制框架公約》，符合全國人大法律的精神。目前《公共場所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》正在進(jìn)行修訂，地方人大也應(yīng)當(dāng)主動適時(shí)修訂自己同衛(wèi)生部法規(guī)之間不一致的地方。
王晨光建議，我國公共場所禁煙，應(yīng)該正視煙草和“二手煙”的危害，以保障人民生命健康為宗旨，制定全面的、具有可操作性的立法；應(yīng)該以《煙草控制框架公約》為標(biāo)尺，借鑒國外和我國港臺地區(qū)的成功立法經(jīng)驗(yàn)，選擇科學(xué)可行的執(zhí)法模式，推動我國公共場所禁煙法治運(yùn)動。
楊功煥認(rèn)為，國家和地方出臺或者修訂避免“二手煙”危害法，要全面禁止煙草廣告促銷和贊助的法規(guī)，重新修訂針對卷煙包裝標(biāo)識的規(guī)定，以及制定禁止對青少年出售煙草的詳細(xì)規(guī)定。這些立法和執(zhí)法需要有法律專家的參與，有立法和執(zhí)法的指南，有媒體的支持，更要有公眾的參與。和所有立法一樣，無煙立法也有它的準(zhǔn)備期和立法期，需要一步一個腳印來推行。(記者 王君平)