環(huán)境公益訴訟需另辟蹊徑？
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◆賀震
江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)江蘇省泰州市某貿(mào)易公司違法將廢酸偷排到河中的案件提起了環(huán)境公益訴訟。這一訴訟日前在江蘇省高級(jí)人民法院進(jìn)行了二審的第二次審理。這起案件系迄今為止全國環(huán)境公益訴訟賠付額度最高的案件，一審判決被告支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用1.6億元。這也是江蘇省高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判庭成立后受理的第一案。此案雖然是一起普通的非法傾倒危險(xiǎn)廢物的案件，但已注定成為環(huán)境公益訴訟的經(jīng)典案例。
三次庭審時(shí)，筆者當(dāng)庭全程直擊了案件的審理過程。通過旁聽這起案件的審理，筆者對(duì)此起環(huán)境公益訴訟控辯雙方爭論的焦點(diǎn)及下一步如何推進(jìn)環(huán)境公益訴訟作了一些思考。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是否具有提起環(huán)境公益訴訟的主體資格？這在泰州中院一審和江蘇高院二審時(shí)，都是反復(fù)爭論的第一個(gè)焦點(diǎn)。
一審時(shí)被告將生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的副產(chǎn)品廢酸交給無處理資質(zhì)的某貿(mào)易公司處理的6家企業(yè)和二審時(shí)提出上訴的4家企業(yè)代理律師均認(rèn)為，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)不具有提起訴訟的原告主體資格。
他們的理由主要有兩點(diǎn)。其一，據(jù)《民事訴訟法》規(guī)定，提起環(huán)境公益訴訟的主體必須是法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)與這起案件沒有直接利害關(guān)系，不屬于民訟法規(guī)定的有關(guān)組織。
其二，新環(huán)保法第五十八條規(guī)定，依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。今年6月23日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》規(guī)定，符合環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織提起的公益訴訟，應(yīng)當(dāng)依法受理。而泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)成立于2014年2月，到8月提起本案的環(huán)境公益訴訟時(shí)，成立時(shí)間不滿5年，不具有訴訟主體資格。
在二審法庭上，作為上訴人的4家企業(yè)代理人提出，一審法院認(rèn)定聯(lián)合會(huì)原告主體適格，違反了法律規(guī)定。
對(duì)于被告代理人提出的質(zhì)疑，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)答辯稱，民訴法規(guī)定，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織有權(quán)提起公益訴訟，這里“法律規(guī)定的”只針對(duì)機(jī)關(guān)。因?yàn)閷?duì)于國家機(jī)關(guān)來說，法無授權(quán)不可為。而社會(huì)組織只要符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)”的要求，即可提起環(huán)境公益訴訟，而無須再由法律規(guī)定。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是在泰州市民政局注冊登記的、全市唯一的一家專門長期從事維護(hù)社會(huì)公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保組織，本案發(fā)生在泰州境內(nèi)，損害了泰州的生態(tài)環(huán)境，與泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)的職能當(dāng)然“有關(guān)”。
新環(huán)保法尚未施行，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)符合民訟法和現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)定的起訴主體資格，當(dāng)然是可以提起本案公益訴訟的“有關(guān)組織”。他們提起本案公益訴訟，不僅是環(huán)境保護(hù)嚴(yán)峻形勢的客觀需求，也是維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、公眾利益的客觀需求。
其實(shí)，這本不應(yīng)成為一個(gè)爭論的焦點(diǎn)問題，泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)于今年8月提起本案訴訟時(shí)，完全具有符合現(xiàn)行法律規(guī)定的訴訟主體資格。因?yàn)?，此時(shí)新環(huán)保法還沒有施行，其對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織的約束條件尚未產(chǎn)生約束效力。
泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)是今年2月25日經(jīng)泰州市民政局批準(zhǔn)設(shè)立、接受泰州市環(huán)保局指導(dǎo)的非盈利性社團(tuán)組織。作為依法成立的以保護(hù)環(huán)境為主旨的非盈利性社團(tuán)組織，為保護(hù)水生態(tài)環(huán)境和維護(hù)公眾環(huán)境利益，依據(jù)民訴法和現(xiàn)行環(huán)保法的規(guī)定，毋庸置疑有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。
泰州中院一審認(rèn)為6家化工企業(yè)辯稱的“泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)沒有訴訟主體資格”不成立。一審和二審時(shí)，泰州市和江蘇省人民檢察院分別委派的、作為支持起訴機(jī)關(guān)的代表出庭的副檢察長也持相同觀點(diǎn)。其實(shí)，一審法院受理此案，就意味著對(duì)泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴訟主體資格的認(rèn)可。
雖然本案二審尚未判決，但筆者認(rèn)為，對(duì)此應(yīng)該沒有懸念。
但是，本案被告方把這個(gè)問題作為焦點(diǎn)揪住不放，提醒了我們，在2015年1月1日新環(huán)保法施行后，由誰來作為原告提起環(huán)境公益訴訟，應(yīng)成為環(huán)保部門、司法部門，以及關(guān)心環(huán)境公益訴訟的專家、學(xué)者們認(rèn)真研究的一個(gè)問題。
如果把本案的起訴時(shí)間從2014年8月推遲到2015年1月1日后（至2019年2月25日），不僅泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)確實(shí)不具備起訴的主體資格，而且從筆者掌握的情況看，整個(gè)泰州市都沒有具備提起環(huán)境公益訴訟資格的社會(huì)組織。
從近年來的司法實(shí)踐看，一些社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的案件往往因?yàn)槠鹪V人不具備原告資格被擋在了法院門外，導(dǎo)致大多數(shù)涉及生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)的案件沒法受理、立案。因此，近年來，環(huán)境公益訴訟在全國幾乎處于冰封狀態(tài)。即使是中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，其在2013年提起的8起環(huán)境公益訴訟也全部被拒絕受理，理由都是主體不適格。
長期以來，哪些機(jī)關(guān)、哪些組織可以提起環(huán)境公益訴訟，一直是困擾環(huán)境公益訴訟的重大問題。
在2012年修訂通過、2013年1月1日起施行的《民事訴訟法》第五十五條作出“對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定時(shí)，許多業(yè)界人士一度認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟迎來了春天。
但即將施行的新環(huán)保法第五十八條對(duì)哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒有做出規(guī)定，對(duì)可以提起訴訟的社會(huì)組織又設(shè)置了嚴(yán)苛的條件。
筆者注意到，11月26日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過的《大氣污染防治法（修訂草案）》沒有涉及到環(huán)境公益訴訟的內(nèi)容。在作為環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)法的環(huán)保法對(duì)哪些機(jī)關(guān)可以提起環(huán)境公益訴訟沒有做出規(guī)定的情況下，如果未來正式通過的專項(xiàng)法也不對(duì)此作出規(guī)定，這就意味著沒有機(jī)關(guān)可以提出環(huán)境公益訴訟。
在公民自然人公益訴訟的主體資格已被民訴法排除在外，而如果機(jī)關(guān)又不能提起環(huán)境公益訴訟，符合新環(huán)保法規(guī)定條件的社會(huì)組織少之又少，甚至在許多設(shè)區(qū)的市一級(jí)行政區(qū)內(nèi)根本就沒有，則意味著新環(huán)保法實(shí)施后的相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，環(huán)境公益訴訟必將進(jìn)入冬天。
公益訴訟在世界各國司法實(shí)踐中一個(gè)最突出的問題，就是訴權(quán)濫用。為了防止濫訴和節(jié)約司法資源，法律對(duì)提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織設(shè)置一定的門檻是必要的。
民間環(huán)保組織本應(yīng)是環(huán)境公益訴訟的主力軍。但就現(xiàn)實(shí)情況看，新環(huán)保法設(shè)置的這一門檻顯然過高了，客觀上制約了我國環(huán)境公益訴訟的發(fā)展，影響了環(huán)境保護(hù)的效果。
其一，我國環(huán)保社會(huì)組織不發(fā)達(dá)，許多組織成立時(shí)間短，注冊級(jí)別低，生存艱難。據(jù)去年民政部的調(diào)查，全國包括環(huán)保公益組織在內(nèi)的、能夠生存兩年以上的草根組織不到30%，能夠生存3~4年的只有15%。
其二，提起環(huán)境公益訴訟需要相當(dāng)?shù)沫h(huán)保及法律專業(yè)能力和財(cái)力、物力的支撐，不少環(huán)保公益組織受條件、能力限制，本身就沒有提起環(huán)境公益訴訟的能力。
其三，由于環(huán)保公益組織有一定的地域性，那些比較活躍、符合新環(huán)保法規(guī)定條件、且具有提起訴訟能力的，往往又與環(huán)境污染、環(huán)境損害事件“八竿子打不著”，不符合民訟法規(guī)定的“有關(guān)組織”中的“有關(guān)”的要求。
其四，與西方國家對(duì)環(huán)保公益組織有著大量的社會(huì)捐贈(zèng)、不用自籌資金不同，我國許多環(huán)保公益組織為了生存，往往還從事著其他方面的活動(dòng)，并非專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，從而排除了這部分環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的資格。
總之，既符合民訴法要求，又符合新環(huán)保法要求，可以提起環(huán)境公益訴訟的社會(huì)組織在全國范圍內(nèi)非常少。如不尋求合適的對(duì)策，新環(huán)保法施行后，環(huán)境公益訴訟將難以開展。
新環(huán)保法顯然不可能短期內(nèi)再行修改，解決好環(huán)境公益訴訟主體的適格問題，必須另辟蹊徑。
筆者認(rèn)為，覆蓋區(qū)域?yàn)閲液褪∫患?jí)、已經(jīng)設(shè)立5年以上的環(huán)保公益組織，如中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)、生態(tài)文明研究與促進(jìn)會(huì)、環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等，可以將那些成立不足5年、專門從事環(huán)保公益活動(dòng)的社會(huì)組織，通過一定的手續(xù)整合到自己旗下，理順組織架構(gòu)，賦予其訴訟的主體資格。提起環(huán)境公益訴訟時(shí)，以中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)等上級(jí)組織機(jī)構(gòu)的名義起訴，具體操作時(shí)，由當(dāng)?shù)氐姆种C(jī)構(gòu)實(shí)施。
這樣，既符合了民訴法規(guī)定的有關(guān)要求，又符合新環(huán)保法中規(guī)定的其他資格條件，從而鼓勵(lì)更多的環(huán)保組織參與環(huán)境公益訴訟，推動(dòng)環(huán)境公益訴訟健康發(fā)展。