我國公眾參與環(huán)境保護(hù)路徑的變革
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20世紀(jì)90年代協(xié)商民主理論的興起喚起了我們對代議制民主理論的反思,中國共產(chǎn)黨十八大報(bào)告第一次寫入“協(xié)商民主”內(nèi)容,對協(xié)商民主的地位、性質(zhì)、基本制度、參與主體、協(xié)商領(lǐng)域、協(xié)商要求和發(fā)展趨勢等重點(diǎn)要素進(jìn)行了闡述。根據(jù)報(bào)告,社會主義協(xié)商民主是特定主體通過多種途徑和形式就經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益等實(shí)際問題進(jìn)行廣泛協(xié)商并達(dá)成一致的協(xié)商制度和工作機(jī)制的總和,是我國人民民主的重要形式。協(xié)商民主倡導(dǎo)的理性協(xié)商、公眾參與等民主價(jià)值理念與我國公眾參與環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐相契合,為環(huán)境保護(hù)過程中公眾更好地參與奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。但是,當(dāng)前我國公眾參與環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中仍存在著事后的、被動的、初級階段的參與等諸多問題。推進(jìn)積極、有序和有效的公眾參與環(huán)境保護(hù)是中國環(huán)境法制革新的民主化方向。只有為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供必要的制度保障和對具體路徑實(shí)施變革,才能使公眾獲得充分的參與環(huán)境保護(hù)機(jī)會,實(shí)現(xiàn)協(xié)商民主的價(jià)值目標(biāo)。
變“無本之木”為“有源之水”
公眾參與環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)實(shí)體或程序的法律規(guī)定都只是“顯像”,權(quán)力(利)配置才是公眾參與環(huán)境保護(hù)的深層推進(jìn)機(jī)制,它掌握著公眾參與環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)實(shí)體或程序法律規(guī)定的發(fā)展趨勢及變化。在權(quán)力(利)配置中,公民環(huán)境權(quán)是公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利基礎(chǔ)。我國憲法雖然規(guī)定人民依照法律規(guī)定,通過各種途徑和形式,管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè),管理社會事務(wù)。但管理一詞卻很難涵蓋公眾參與的現(xiàn)實(shí)含義及形式。同時(shí),憲法沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)為公民個(gè)人的基本權(quán)利,我國公民行使環(huán)境保護(hù)參與權(quán)缺乏憲法基本權(quán)利制度的有力支持。而環(huán)境保護(hù)法等一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)均具有國家負(fù)責(zé)為主、群眾參與不足、強(qiáng)化行政管理手段、單向、線性、靜態(tài)的特點(diǎn)。公民所獲得的參與環(huán)境保護(hù)行動的權(quán)利是非常缺乏的,且這些權(quán)利一般是在自身受到環(huán)境侵害情況下進(jìn)行救濟(jì)的手段,是消極的權(quán)利。公民享有良好健康環(huán)境的權(quán)利在我國仍然局限在國家道德上的責(zé)任和對人類精神關(guān)懷范圍的問題。為了確保公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律權(quán)利基礎(chǔ),我國應(yīng)該在《憲法》中明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán),將公民參與環(huán)境保護(hù)從“無本之木”變?yōu)椤坝性粗薄?/p>
變“被動參與”為“主動管理”
實(shí)踐中,我國公眾參與環(huán)境保護(hù)是一種自上而下的被動參與。環(huán)境保護(hù)不應(yīng)該被人們看成是僅與政府或者他人有關(guān)的事情,而應(yīng)該公民“自己的”事情。公眾參與應(yīng)該把包括環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的社會管理通常適用的自上而下的方法顛倒過來,讓公眾有權(quán)探尋一種對環(huán)境和社會負(fù)責(zé)任的生活方式。公民在參與環(huán)境保護(hù)中不應(yīng)該只是消極的權(quán)利享受者,而應(yīng)該分擔(dān)管理環(huán)境公共利益的責(zé)任。在這個(gè)意義上說,公眾在環(huán)境保護(hù)中承擔(dān)著不亞于政府的重要角色。
變“階段參與”為“全過程參與”
目前,我國公眾參與環(huán)境法律實(shí)施的階段局限“事中參與”和“事后參與”?！笆轮袇⑴c”又集中在編制環(huán)境影響報(bào)告書和竣工驗(yàn)收這兩個(gè)階段進(jìn)行,時(shí)間比較短,公眾參與的有效性不高?！笆潞髤⑴c”則是在環(huán)境遭到污染和生態(tài)遭到破壞之后,公眾受到污染影響之后才通過電話、電子郵件、12369環(huán)境信訪熱線、新聞媒體、市長信箱等渠道投訴,或者采取聯(lián)名書信的方式向環(huán)保部門以及上級政府投訴。
公眾參與環(huán)境保護(hù)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)全過程參與。加強(qiáng)事前參與,公眾應(yīng)該積極參與到培養(yǎng)環(huán)境意識和法律觀念的環(huán)境教育活動,這樣有助于公眾更好的提高環(huán)境參與意識。而對于事中參與,尤其應(yīng)將公眾參與引入項(xiàng)目建設(shè)期的環(huán)境監(jiān)理。當(dāng)前,我國對于建設(shè)項(xiàng)目施工期的環(huán)境監(jiān)理,公眾參與的機(jī)會幾乎是零。由于在施工階段的監(jiān)管力度不夠,很多建設(shè)單位在施工過程中往往不能按照要求落實(shí)施工期的污染防治工作,導(dǎo)致項(xiàng)目施工期對周邊的居民影響較大。目前項(xiàng)目在建設(shè)期的污染擾民,已成為群眾投訴逐年增多的主要原因。因此,在施工階段的環(huán)境監(jiān)理過程引入公眾參與,與現(xiàn)有的兩個(gè)公眾參與環(huán)節(jié)相結(jié)合,可實(shí)現(xiàn)從項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工到運(yùn)營的全過程的公眾參與,從而實(shí)現(xiàn)全過程的公眾監(jiān)督。