我國戶籍管理制度改革近年來正在穩(wěn)步推進(jìn)，一些省市已實(shí)行按居住地登記戶口，一些地方開始推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革。然而，在戶籍制度改革深入推進(jìn)的同時(shí)，一些深層次問題開始凸顯，附加在戶口之上的教育、計(jì)劃生育、醫(yī)療、就業(yè)、社會(huì)保障、賠償?shù)纫幌盗信涮赘母镓酱黄?。戶口作為居民身份客觀登記管理的介質(zhì)，正艱難地走向本位回歸之路。2006年，國務(wù)院14個(gè)部門組成6個(gè)調(diào)研組，分赴全國12個(gè)省市，就戶籍改革工作進(jìn)行了綜合調(diào)研。調(diào)研中普遍感到，當(dāng)前進(jìn)一步深化戶籍改革，已經(jīng)具備了許多有利條件，時(shí)機(jī)基本成熟。
附加功能太多，戶籍制度不堪重負(fù)
據(jù)公安部治安管理局副局長黃雙全介紹，戶籍管理是世界各國普遍采用的一項(xiàng)重要的國家行政管理制度，其主要功能是：政府職能部門通過對公民基本情況的登記管理，確認(rèn)公民的民事權(quán)利能力和民事行為能力，證明公民的身份，方便公民參加各種社會(huì)活動(dòng)；通過戶籍登記，為政府制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、實(shí)施包括治安管理在內(nèi)的各項(xiàng)行政管理提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)基礎(chǔ)性資料。這可以說是戶籍制度的“本位”。
據(jù)介紹，我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是新中國成立以后，為適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立而逐步建立起來的，主要由三部分組成：戶口登記制度、戶口遷移制度和居民身份證制度。
無疑，現(xiàn)行的戶籍管理制度曾發(fā)揮了重要的歷史作用，但是其功能在發(fā)展過程中總是不斷被強(qiáng)化、放大，這種做法的弊端在改革開放、市場經(jīng)濟(jì)年代日益顯現(xiàn)：以供應(yīng)城鎮(zhèn)居民定量糧為標(biāo)準(zhǔn)劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口并實(shí)行二元戶口管理的作法，既不科學(xué)也不合理；戶口遷移過死，難以滿足公民正常遷移的需要。
“現(xiàn)行戶籍制度的另一個(gè)突出問題是多種社會(huì)福利待遇的不合理附加?！秉S雙全說，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù)，城鄉(xiāng)分割的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、計(jì)劃生育、退伍安置、
公務(wù)員錄用等行政管理工作，給戶籍管理附加了過多的不合理社會(huì)管理功能，使戶籍登記失去了本來面目，也嚴(yán)重制約了戶籍管理制度改革的進(jìn)程。
回歸本位漸成共識(shí)，深化戶籍改革勢在必行
據(jù)了解，早在1992年，國務(wù)院就成立了由國辦牽頭、公安部等部門參加的國務(wù)院戶籍制度改革文件起草小組，并于1993年6月草擬出戶籍制度改革總體方案，提出了包括“取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)二元戶口性質(zhì)，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度；實(shí)行居住地登記戶口原則，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等主要生活基礎(chǔ)為基本落戶條件，調(diào)整戶口遷移政策”的改革目標(biāo)。但是，由于我國長期以來經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較低，特別是城市社會(huì)綜合承受能力不足，為避免影響社會(huì)穩(wěn)定，戶籍改革總體進(jìn)展較慢，改革目標(biāo)也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)。
半月談?dòng)浾卟稍L中了解到，廣東省2001年10月出臺(tái)進(jìn)一步改革戶籍管理制度政策，明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，受到社會(huì)各界的好評，但由于有關(guān)部門配套政策的調(diào)整不及時(shí)，不得不于2002年3月暫緩執(zhí)行戶籍制度改革的有關(guān)內(nèi)容。
“現(xiàn)在，對于戶籍改革的重要性、必要性，大家都有認(rèn)識(shí)，但關(guān)鍵是戶改以后二元結(jié)構(gòu)要改變。”黃雙全說，“如果戶籍改革與經(jīng)濟(jì)社會(huì)配套政策未能銜接好，其他方面還是二元的，僅戶口改成一元的，沒有實(shí)際意義。”他認(rèn)為，如果我們積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍改革，各部門適當(dāng)調(diào)整政策，一元化戶籍改革的目標(biāo)是可以實(shí)現(xiàn)的。
國務(wù)院戶籍改革調(diào)研組認(rèn)為，黨的十六屆六中全會(huì)提出構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的奮斗目標(biāo)，明確了深化戶籍制度改革的要求，社會(huì)各界呼聲十分強(qiáng)烈，改革勢在必行。鑒于戶籍管理制度是國家行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性制度，其改革既事關(guān)國家法制的統(tǒng)一，又事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，改革必須立足我國國情，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極引導(dǎo)，穩(wěn)步推進(jìn)。
及時(shí)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，和諧推進(jìn)戶籍改革
黃雙全說，改革開放20多年來，我國城市和小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，為吸納更多的農(nóng)村富余勞動(dòng)力奠定了基礎(chǔ)。而允許城鎮(zhèn)中一些具有合法固定住所、有謀生手段的公民在常住地落戶，并不構(gòu)成對城市發(fā)展的影響和沖擊。同時(shí)，與農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)掛鉤的民政、勞動(dòng)保障、教育、計(jì)劃生育等制度的改革也取得了明顯進(jìn)展，為全面推進(jìn)戶籍制度改革提供了有利條件。
多年的實(shí)踐，更為進(jìn)一步改革奠定了基礎(chǔ)。據(jù)黃雙全介紹，自上世紀(jì)80年代始，公安部就積極穩(wěn)妥地組織開展戶籍管理制度改革。一些省份在執(zhí)行國務(wù)院及公安部有關(guān)戶籍管理制度改革政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地實(shí)際，又出臺(tái)了進(jìn)一步改革措施，包括取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口劃分，統(tǒng)稱居民戶口；以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，放寬進(jìn)城落戶限制等，這些經(jīng)驗(yàn)都可圈可點(diǎn)?！安桓默F(xiàn)行社會(huì)政策，戶籍改革單兵難進(jìn)”。針對這樣的群眾議論，河南鶴壁市在出臺(tái)改革戶籍管理制度意見的同時(shí)，要求國土資源、教育、民政、勞動(dòng)和社會(huì)保障等相關(guān)部門抓緊落實(shí)和出臺(tái)相關(guān)配套政策。市委、市政府還組織有關(guān)部門對戶籍制度改革后本地可能產(chǎn)生的人口遷移情況，對當(dāng)?shù)匦姓芾砗唾Y源可能產(chǎn)生的壓力，對相關(guān)法律法規(guī)、政策規(guī)章銜接造成的影響，進(jìn)行了詳細(xì)的分析預(yù)測，并針對各種情況提出了可操作的建議。
國務(wù)院調(diào)研組認(rèn)為，戶籍改革本身并不復(fù)雜，但附加在戶籍制度之上的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策以及由此形成的社會(huì)利益分配格局卻是錯(cuò)綜復(fù)雜的。不研究解決好相關(guān)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策問題，戶籍管理制度改革將難以穩(wěn)步推進(jìn)。因此，建議國務(wù)院責(zé)成有關(guān)部門對計(jì)劃生育、最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、義務(wù)教育，特別是農(nóng)村土地承包和集體經(jīng)濟(jì)收益分配等與戶籍改革相關(guān)的現(xiàn)行法律法規(guī)政策進(jìn)行一次全面清理，并制定出相應(yīng)的修改和過渡性措施。
專家們強(qiáng)調(diào)，戶籍改革離不開群眾的理解支持?？紤]到我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，解決依附于戶籍制度之上、城鄉(xiāng)有別的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策不可能一步到位，因此，戶籍改革在宣講上要引導(dǎo)社會(huì)各界澄清各種模糊認(rèn)識(shí)：既要糾正戶籍管理“無用論”，還戶籍管理本來面目，又要警惕戶籍改革“萬能論”，消除對改革不切實(shí)際的幻想，切實(shí)為改革營造良好的社會(huì)氛圍。(程紅根 任力波 黃會(huì)清)
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