行政等級(jí)：京津冀一體化非解不可的死結(jié)
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近30年來京津冀一體化的各種規(guī)劃和設(shè)想不下十幾個(gè)，但全部都停留在概念上、紙面上，無一落到實(shí)處，少有的溢出效應(yīng)，也僅限于交界處的觀光旅游和農(nóng)產(chǎn)品供給。根本的制約因素就在于中國(guó)特殊的行政等級(jí)管理體制。
李宇嘉
本質(zhì)上，京津冀一體化是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，而區(qū)域之間發(fā)展如何協(xié)調(diào)，決不能拿國(guó)際城市案例（大東京、大紐約等）作為參照，而應(yīng)從中國(guó)特殊的行政等級(jí)管理體制來看待。在中國(guó)，行政層級(jí)的級(jí)別決定了資源配置能力的高低，而GDP的地方本位主義決定了區(qū)域之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系要大于合作關(guān)系。因此，在我國(guó)的“城市群”里，不存在絕對(duì)意義上的產(chǎn)業(yè)協(xié)同，大多是產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、同質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系，包括發(fā)展得較好的長(zhǎng)三角和珠三角區(qū)域。
長(zhǎng)三角和珠三角等區(qū)域之所以發(fā)展得較好，是因?yàn)閰^(qū)域內(nèi)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有歷史淵源，同時(shí)借助于市場(chǎng)化程度高帶來的競(jìng)爭(zhēng)紅利、政府放權(quán)紅利和外向型經(jīng)濟(jì)的開放紅利，區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市均受益，經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較小，城市政治地位對(duì)于資源吸附的能力較低，掩蓋了行政等級(jí)管理體制和GDP本位對(duì)區(qū)域內(nèi)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的阻礙。但是，各個(gè)城市外向型產(chǎn)業(yè)同構(gòu)、資源分布不均、產(chǎn)業(yè)發(fā)展特色不足的弊病改變不了。在外需長(zhǎng)周期回落后，兩個(gè)區(qū)域內(nèi)的很多城市都出現(xiàn)了“空城”的問題，如惠州、東莞、常州、無錫和蘇州等地，這與中心城市深圳、廣州、上海的高房?jī)r(jià)、道路擁擠、基礎(chǔ)設(shè)施不足、發(fā)展空間不足等“城市病”形成了鮮明對(duì)比病。
京津冀區(qū)域發(fā)展失衡，之所以較珠三角、長(zhǎng)三角突出，源于區(qū)域內(nèi)行政層級(jí)差距太大，造成資源集聚和發(fā)展上的數(shù)量級(jí)差距。北京作為黨中央、國(guó)務(wù)院所在地、歷史上巨龍藏氣的風(fēng)水寶地、絕大部分政治和社會(huì)精英云集的地方，其行政等級(jí)地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了省級(jí)范疇。北京對(duì)于資源的吸附不僅局限在京津冀，而在全國(guó)，從而造成其資源集聚程度、吸附能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了天津和石家莊這兩個(gè)區(qū)域內(nèi)的中心城市。在經(jīng)濟(jì)地位、公共服務(wù)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上，天津和石家莊與北京相比存在著非常大的差距，自改革開放以來，這種對(duì)于天津和河北兩個(gè)區(qū)域的“虹吸效應(yīng)”（而非“溢出效應(yīng)”）從來沒有扭轉(zhuǎn)過，天津、石家莊無論在資源配置、行政協(xié)調(diào)上都屬于從屬地位。
盡管北京從未將自身定位為經(jīng)濟(jì)中心，但經(jīng)濟(jì)體量一直位居全國(guó)第二位，僅低于上海，這讓一直致力于成為北方經(jīng)濟(jì)中心的天津在地位上始終非常尷尬。這就是為何天津人口已過1400萬，還是工業(yè)比重一枝獨(dú)秀的特大城市第二產(chǎn)業(yè)占比52.4%，而在國(guó)家政策如此惠顧的情況下，濱海新區(qū)依然難逃“CBD變空城”結(jié)局，在帶動(dòng)天津產(chǎn)業(yè)全面升級(jí)上的作用嚴(yán)重低于官方預(yù)期的原因所在；同時(shí)，這也就是為何貴為環(huán)首都經(jīng)濟(jì)圈第一區(qū)域的河北省，環(huán)北京周邊仍有62個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、近800萬貧困人口原因所在。
僅從這個(gè)角度來說，京津冀還談不上城市群的范疇，從空間發(fā)展上看，概括為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域+經(jīng)濟(jì)落后區(qū)域的組合，或者大城市+周邊農(nóng)村的組合或許更貼切。北京的過度發(fā)展與天津和河北相對(duì)落后，事實(shí)上造成了三方“共輸”的結(jié)局：資源過度在北京集中造成的高房?jī)r(jià)、城市擁擠、大氣污染、公共服務(wù)短缺、外來人口積極涌入但歸屬感差，而津冀被迫依賴以工業(yè)、房地產(chǎn)為主的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，不僅附加值低、優(yōu)質(zhì)資源吸納能力低，而且造成嚴(yán)重的大氣污染。據(jù)對(duì)北京PM2.5來源的分析，25%的污染物來源于區(qū)域間的傳導(dǎo)。
因此，京津冀一體化的要害，是要根治新中國(guó)成立以來資源在北京過度集中造成的“城市病”，附屬的問題才是北京與津冀的發(fā)展反差。這一問題若局限在北京區(qū)域內(nèi)是無解的，在京津冀這一大區(qū)域內(nèi)求解才是唯一現(xiàn)實(shí)的選擇，而橫亙?cè)谇蠼怆y題前的第一大障礙，便是中國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制，即行政等級(jí)和GDP本位主義。自1986年提出“環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)”以來，近30年來京津冀一體化的各種規(guī)劃和設(shè)想不下十幾個(gè)，但全部都停留在概念上、紙面上，無一落到實(shí)處，少有的溢出效應(yīng)，也僅限于交界處的觀光旅游和農(nóng)產(chǎn)品供給，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)和人口分流層面的合作成為空談，根本的制約因素就在于現(xiàn)實(shí)的政治經(jīng)濟(jì)體制。
例如，就產(chǎn)業(yè)和人口搬遷而言，每一個(gè)企業(yè)若搬到河北或天津，一方面要喪失企業(yè)在首都的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益，如企業(yè)和員工良好的社會(huì)保障、企業(yè)和員工享有的優(yōu)質(zhì)低價(jià)且覆蓋面廣的公共產(chǎn)品、企業(yè)腳下土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值、憑借首都關(guān)系網(wǎng)所建立的各種社會(huì)關(guān)系和營(yíng)銷網(wǎng)絡(luò)等等；另一方面，北京在短期內(nèi)也必須承受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的下滑，各產(chǎn)業(yè)鏈上相關(guān)部門的經(jīng)濟(jì)和政治利益大幅度縮水的代價(jià)。在過去有限的產(chǎn)業(yè)（如首鋼、部分央企生產(chǎn)線）轉(zhuǎn)移中，北京不僅將稅收大頭留在北京，而且公共資源一點(diǎn)都沒有在津冀落地。對(duì)于津冀來說，北京并不是基于互惠的角度來合作，更多的是在甩包袱，這也大大挫傷了津冀的合作熱情。例如，河北的燕郊在解決北京人口分流問題上作出了巨大貢獻(xiàn)，但今年將開通的、連接廊坊燕郊的通州地鐵6號(hào)線卻在京冀交界處戛然而止，絲毫不考慮河北的利益。
因此，京津冀一體化能否破局，就看三方能否本著津冀為北京分憂、讓津冀受惠“共贏”的大原則出發(fā)，打破利益和體制鴻溝了。如果北京能以犧牲短期增長(zhǎng)和利益來換得長(zhǎng)期的美好前景，主動(dòng)承擔(dān)起一體化區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的職責(zé)，通過市場(chǎng)的力量實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的再平衡；如果津冀在承接北京勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、央企、教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、住宅集中區(qū)的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的再調(diào)整，則一體化前景可期。未來北京可定位為政治中心、要素配置中心和全球總部基地，天津則向以高端制造業(yè)、科技研發(fā)和港口物流為主的經(jīng)濟(jì)中心邁進(jìn)，河北就能成為生活服務(wù)業(yè)、環(huán)境優(yōu)越的人居消費(fèi)中心。
（作者系深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員）