遲福林：中國的改革大考
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遲福林：中國的改革大考
今天，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展正處于一個重大的歷史轉折時期，改革正處于深水區(qū)和攻堅階段。與以往相比，改革的深刻性、復雜性、艱巨性前所未有。轉型與改革交織融合，經(jīng)濟轉型、社會轉型、治理轉型都直接依賴于重大改革的突破；利益失衡的矛盾日益突出，改革需要在調(diào)整重大利益關系上取得進展；轉型倒逼改革，改革的時間和空間約束全面增強。
中共十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），適應歷史轉折時期的大趨勢，以重大問題為導向，就全面深化改革進行部署，是一個重大的戰(zhàn)略抉擇，是面向2020年的改革大考：
第一，“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是新的改革大考。考得好，我國就將走上公平可持續(xù)的發(fā)展之路，就將邁進現(xiàn)代國家行列。
第二，發(fā)揮市場的決定性作用，這是歷史性重要突破。改革大考重在以發(fā)揮市場決定性作用為重點，實現(xiàn)全面改革的實質性突破。
第三，突破利益固化藩籬，這是改革歷史擔當面對的重大難題。觸及利益比觸及靈魂還難。在利益結構固化的情況下，改革大考就是要敢于以壯士斷腕的勇氣推進改革。
一、歷史大考——推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
《決定》明確提出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是順應歷史發(fā)展大趨勢做出的歷史性選擇。
我們黨執(zhí)政以來經(jīng)歷了兩次大考。1949年的中共七屆二中全會后毛澤東同志提出的“進京趕考”，是第一次歷史大考；1978年的中共十一屆三中全會確定“以經(jīng)濟建設為中心”、開啟改革開放的歷史進程，是第二次歷史大考。當前正面臨第三次大考，即這次《決定》提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標、并由此建設現(xiàn)代國家。
進入改革發(fā)展的歷史新階段，國家治理轉型到了關鍵點。面對日益增大的社會矛盾和社會風險，面對比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現(xiàn)實，我們已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會長期穩(wěn)定。國家能否長治久安，社會能否和諧穩(wěn)定，取決于能否民主化、法治化、制度化、程序化、規(guī)范化地治理國家；取決于能否有效約束權力，給市場和社會更大的發(fā)展空間；取決于能否下定決心根治腐敗，還社會一片凈土。適應社會發(fā)展的大趨勢，我們需要的是實現(xiàn)長治久安的治國方略；需要的是走向法治化的治國之路；需要的是把權力關進制度籠子里的根本之策。
正是在這個特定歷史背景下，《決定》把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時期全面深化改革的總目標，這遠遠超出了35年前開啟的經(jīng)濟體制改革的范疇、廣度和深度。
1. 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵
習近平總書記對“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的基本內(nèi)涵有一段高度概括：“就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發(fā)展要求的體制機制、法律法規(guī)，又不斷構建新的體制機制、法律法規(guī)，使各方面制度更加科學、更加完善，實現(xiàn)黨、國家、社會各項事務治理制度化、規(guī)范化、程序化。要更加注重治理能力建設，增強按制度辦事、依法辦事意識，善于運用制度和法律治理國家，把各方面制度優(yōu)勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平?！?/p>
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是建設現(xiàn)代國家的基本要求，是衡量國家現(xiàn)代化的基本標準。
（1）它要求政府治理、市場治理和社會治理有完善的制度安排和規(guī)范的公共秩序；
（2）它要求公共治理和制度安排都必須保障主權在民或人民當家作主；
（3）它要求憲法和法律成為公共治理的最高權威，在法律面前人人平等，不允許任何組織和個人有超越法律的權利；
（4）它要求有效維護社會穩(wěn)定和社會秩序；
（5）它要求從中央到地方、從政府治理到社會治理，作為一個統(tǒng)一的整體相互協(xié)調(diào)。
2. 國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革總目標
（1）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是建設現(xiàn)代國家的主要標志。如果說35年前鄧小平同志領導我們搞改革開放、做大經(jīng)濟總量、改變貧窮落后局面的第一步目標總體實現(xiàn)了，那么今天，適應歷史發(fā)展的新趨勢，改革的第二步目標就是建設現(xiàn)代國家?，F(xiàn)代國家不僅需要強大的經(jīng)濟，更需要國家治理體系現(xiàn)代化、治理能力現(xiàn)代化，走向民主、法治、文明、和諧的現(xiàn)代國家。
（2）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家長治久安的根本之路。一個國家的長治久安不能依靠行政控制、社會管制，必須依靠制度文明。更進一步說，必須依靠建立起符合人類發(fā)展、世界發(fā)展和中國國情的現(xiàn)代制度文明。在現(xiàn)代制度文明中把大亂化解于小亂之中，避免社會出現(xiàn)局部性甚至全局性動亂，以形成國家長治久安、社會和諧的制度基礎和制度保障。
（3）國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是歷史經(jīng)驗的科學總結。改革開放35年來，一直有兩種聲音：一種聲音是主張中國社會要搞“精英政治”。實際上，對于中國這樣一個大國，在一定時期、一定階段，為推進改革開放，強調(diào)權威、強調(diào)適度的集權都是必要的。但是，歷史發(fā)展階段發(fā)生變化后，我們?nèi)匀恍枰熬ⅰ?，根本上是需要“精英”強力推進改革，在改革中建立現(xiàn)代制度，推進國家民主化、法治化進程。這比主張“精英政治”更符合中國的國情。
還有一種“穩(wěn)定壓倒一切”的主張。“穩(wěn)定壓倒一切”在特定的階段有客觀需要，但絕不是長久之計。面對社會發(fā)展的大趨勢，現(xiàn)在已經(jīng)到了需要終結“穩(wěn)定壓倒一切”的時候了，我們應該盡快建立一個在黨的領導下、社會各方面廣泛參與、建立在民主法治基礎上的國家治理體系，以走出一條更長久的社會和諧穩(wěn)定發(fā)展之路。
3. 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大任務
推進國家治理體系建設，需要推進包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域的改革。
（1）推進法治中國建設。
——法治中國建設首要任務是維護憲法法律權威。建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度，堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。
——依法獨立公正行使審判權和檢察權。這是實現(xiàn)公平正義的重要條件，更是建設法治中國的關鍵所在。
——實現(xiàn)司法公開。司法過程向全社會公開，并受全社會監(jiān)督。全社會監(jiān)督司法的過程，是保證司法公正的重要條件。
——司法運行去行政化，建立專業(yè)化的司法隊伍。
——司法運行去地方化，探索建立中央地方雙重法院體制。建議由中央層面的法院體系，專門負責土地、稅收、金融、破產(chǎn)、涉外和知識產(chǎn)權等領域的經(jīng)濟案件審理，以克服經(jīng)濟領域司法的地方保護主義；一般民商事案件與治安刑事案件、家庭婚姻繼承案件、青少年犯罪案件仍由地方法院受理。
（2）實行有效的政府治理?！稕Q定》提出，“必須切實轉變政府職能,深化行政體制改革,創(chuàng)新行政管理方式,增強政府公信力和執(zhí)行力,建設法治政府和服務型政府”。實現(xiàn)這個目標，關鍵是推進以公共服務型政府建設為重點的政府治理。這就要求圍繞“放權”、“分權”、“限權”，推進以公共服務建設為中心的政府轉型，形成有效的政府治理結構。
——“放權”。包括向企業(yè)放權、向社會放權，向地方放權。目前向企業(yè)放權已經(jīng)比較成熟，企業(yè)已經(jīng)成為市場的主體；向社會放權亟待加強，一方面社會組織的行政化色彩太濃，另一方面民間行業(yè)組織發(fā)展嚴重不足；向地方放權有待中央地方事權、財權關系理順以后進一步規(guī)范。當前，以放權為重點破題政府職能轉變、加快行政審批制度改革，已成為本屆政府加快政府職能轉變的重點。
——“分權”。就是形成行政范圍內(nèi)決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政運行機制。這幾年，大部門制改革做了一些積極探索。但從實踐看，僅僅是形式上走了一步，實質上尚未在三權分設的前提下實現(xiàn)部門間職能的協(xié)調(diào)。如何“分權”，還有待在深化行政體制和政治體制改革中進一步破題。
——“限權”。實行政務公開，讓權力在陽光下運行，這是把權力關進籠子里的根本之策。就是說，要把權力制約權力和社會監(jiān)督權力相結合起來。從近年的實踐看，只有把權力制約權力和社會廣泛的監(jiān)督權力結合起來，才能找到“限權”的有效路子。
（3）創(chuàng)新社會治理。《決定》把“解放和增強社會活力”與“解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力”并列提出，反映出解放和增強社會活力、創(chuàng)新社會治理體制建設的重要性。《決定》指出，“創(chuàng)新社會治理,必須著眼于維護最廣大人民根本利益,最大限度增加和諧因素,增強社會發(fā)展活力,提高社會治理水平”。從現(xiàn)實看，社會轉型到了能否有效化解利益沖突的臨界點。20年來，群體性事件增加了10倍，其中因土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染等利益沖突引發(fā)的群體性事件占80%以上。這種因利益矛盾引發(fā)的群體沖突，如果協(xié)調(diào)不好，有可能激化其他社會矛盾，并使社會沖突有所升級，甚至成為局部性、全局性危機的導火索。在這個特定背景下，創(chuàng)新社會治理，需要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力和自組織能力，有效預防和化解社會矛盾。
——加快發(fā)展公益性社會組織。建議1～2年內(nèi)，全面推行社會公益組織備案制，鼓勵支持社會公益組織的加快發(fā)展；加快農(nóng)村合作組織發(fā)展；盡快形成社會組織的稅收優(yōu)惠等制度，大幅提高公益捐贈扣除比例。
——推進官辦社會組織轉型。建議分三步走：第一步，加大官辦社會組織的公開透明度，包括善款籌集與使用、內(nèi)部運行公開；第二步，利用社會需求和社會壓力，促進官辦社會組織加強專業(yè)化，改革內(nèi)部治理，提高運行效率；第三步，逐步推進“去行政化”，最終實現(xiàn)社會組織“領導人自選、活動自主、經(jīng)費自籌”。
——鼓勵社會組織參與公共事務。加快社區(qū)自治進程，擴大社區(qū)決策的民主參與范圍，形成社區(qū)建設合力；提高社會自治程度，把政府從繁雜的社會事務中解放出來。