依法治國戰(zhàn)略藍圖里的“四大關(guān)系”
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原標題：依法治國戰(zhàn)略藍圖里的“四大關(guān)系”
本報記者 申孟哲
《 人民日報海外版 》（ 2014年10月31日 第 07 版）
新華社發(fā) 徐駿作
新華社發(fā) 徐駿作
剛剛落下帷幕的十八屆四中全會，用一份包含180多項改革措施的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，向世人描繪出了一份依法治國的宏偉藍圖。
其中，尤為引發(fā)關(guān)注、也尤為重要的是四對關(guān)系：依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系、依法治國與全面深改的關(guān)系、依法治國與頂層設(shè)計的關(guān)系、依法治國與以德治國的關(guān)系。
在我們看來，讀懂這“四大關(guān)系”，才能準確把握中國依法治國事業(yè)的脈搏和走向。
依法治國與黨的領(lǐng)導(dǎo)
在四中全會的《公報》里，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”以13次的出現(xiàn)頻次，成為外界廣泛關(guān)注的“高頻熱詞”。依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，也成為此次四中全會上的一個至關(guān)重要的話題。
在習(xí)近平總書記對四中全會決定的《說明》里，他就《決定》中需要說明的十個重大話題進行了詳細說明。其中第一個問題，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的關(guān)系，因為黨和法治的關(guān)系，“是法治建設(shè)的核心問題”，不僅關(guān)系到“中國特色社會主義法治道路的核心要義”，也“規(guī)定和確保了中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進方向”。
為什么這么說？因為在習(xí)近平看來，“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證”。他在多個場合提到過，推進依法治國需要“三統(tǒng)一”：堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國有機統(tǒng)一，因為這是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗，是我國的政治制度使然，是執(zhí)政黨的立身和追求使然，也是人民意愿使然。
依法治國是關(guān)系到國家和人民命運與前途的重大事件。因此，習(xí)近平指出，“這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強有力”。具體地說，就是“要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論”。
如此旗幟鮮明的提法，指明了我國要走什么樣的法治道路的問題。這個問題，習(xí)近平明確表示，就是要向國內(nèi)外鮮明宣示：“我們將堅定不移走中國特色社會主義法治道路?！?/p>
“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，早已寫入中華人民共和國憲法。用習(xí)近平總書記的話說，“我國憲法以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”。因此，他對四中全會的參會人員說：“對這一點，要理直氣壯講、大張旗鼓講?！?/p>
“回顧新中國成立特別是改革開放以來我國法治建設(shè)的發(fā)展歷程，我們解決的最主要的三個問題，就是中國要不要搞法治、搞什么樣的法治、怎樣搞法治。這其中，最根本的經(jīng)驗，就是始終堅持黨在社會主義法治建設(shè)中總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，牢牢把握黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國有機統(tǒng)一的正確方向，切實做到黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律、黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律、黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面?！痹诮邮鼙緢笥浾卟稍L時，國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏如是說。
袁曙宏指出，近年來，一些人鼓吹“西方憲政”、“三權(quán)分立”、“司法獨立”，其要害就是質(zhì)疑、削弱和否定黨對中國特色社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)。而一些人把黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國割裂開來甚至對立起來，不是政治上的糊涂，就是別有用心。這次全會提出“黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的本質(zhì)特征”，就是要正本清源、以正視聽。
“新中國成立以來的法治發(fā)展歷程告訴我們，黨和法治的關(guān)系始終是我國法治建設(shè)的核心問題。這一問題處理得好，則法治興；處理得不好，則法治衰。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進依法治國的第一位要求，是社會主義法治的根本所在、命脈所在?！痹锖瓯硎?。
依法治國與全面深改
10月27日，中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議。會上，習(xí)近平提出了“姊妹篇”的說法：“黨的十八屆四中全會通過了全面推進依法治國的決定，與黨的十八屆三中全會通過的全面深化改革的決定形成了姊妹篇?！?/p>
去年的十八屆三中全會的《決定》，以“60”條全面深改的具體措施，成為新時期改革的綱領(lǐng)。而今年四中全會的《決定》，在改革力度上也媲美三中全會——一份不到2萬字的文件，就提出了180多項具體的改革措施。
為何法治和改革可以成為相互依存、相互推進的“姊妹”？27日的會議上，習(xí)近平這樣描述全面深化改革與依法治國的關(guān)系：“全面深化改革需要法治保障，全面推進依法治國也需要深化改革?！?/p>
面對更加“難啃”的改革硬骨頭，更需要“用法治思維和法治方式推進改革”。今年2月，在中央全面深改領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，習(xí)近平就指出，“凡屬重大改革，必須于法有據(jù)”：“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進改革?！?/p>
改革同樣為法治提供了動力和推動作用。在30多年的改革實踐中，中國的許多方面，都是一個“試點—推廣”、“試驗—確立”的過程。經(jīng)濟領(lǐng)域如此，法治領(lǐng)域亦是如此。
因此，在四中全會的《決定》中，我們就看到了這樣的表述：“實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止。”
在接受本報記者采訪時，十八屆中央委員、中央社會主義學(xué)院第一副院長葉小文表示，這種改革與法治緊密結(jié)合、共同推進的設(shè)計，目的在于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而非“就法治論法治”。
他把全面推進依法治國這一系統(tǒng)工程比作一盤圍棋。要下好這盤棋，必須做好兩枚“棋眼”：法治經(jīng)濟與法治政府。
“要使市場經(jīng)濟在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，需要堅強有力的法治保障。必須以明晰產(chǎn)權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)、維護契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭為基本導(dǎo)向，完善社會主義市場經(jīng)濟法律制度。無論是此次《決定》中提到的產(chǎn)權(quán)保護制度、清理有違公平的法律法規(guī)條款，還是‘企業(yè)有權(quán)拒絕任何組織和個人無法律依據(jù)的要求’、編纂民法典的提法，其目的都在于促進商品和要素的自由流動，促進市場公平合理競爭?！比~小文說。
如果說法治經(jīng)濟是給社會“賺錢”，那么法治政府則是為了“制權(quán)”、“治權(quán)”。
葉小文表示，現(xiàn)實生活中，不懂法、不遵法，以身試法、知法犯法、搞變通、打折扣，以言代法、以權(quán)壓法等現(xiàn)象和行為依然存在，因此，推進依法治國，重點應(yīng)該是保證法律嚴格實施，做到“法立，有犯而必施；令出，惟行而不返”。
要做到這一點，首先就要從政府改革做起，因為政府與老百姓關(guān)系最近，人民感受最深，問題反映也最強烈。因此，《決定》中列出了一系列的制度，包括推行政府權(quán)力清單制度、確定重大行政決策法定程序、建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制、終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制等。
這些制度的最終目的，都是指向政府改革的終極目標——建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。
依法治國與頂層設(shè)計
中國的改革邏輯，其中有一條就是先行先試與頂層設(shè)計相結(jié)合。而從十八屆三中全會到四中全會，無論是全面深改還是依法治國，做好頂層制度設(shè)計的做法已經(jīng)越來越成為中央決策的慣例。
但這種頂層設(shè)計，其出發(fā)點則在于明確而精準的問題意識，來自于廣泛的調(diào)研和論證。問題導(dǎo)向，就是改革導(dǎo)向。
習(xí)近平的《說明》透露了四中全會《決定》出爐的過程。事實上，從今年1月，中央政治局就確定了四中全會“依法治國”的主題，并成立了習(xí)近平任組長、張德江和王岐山任副組長的起草組。從1月底征求意見到《決定》草案出爐，足足經(jīng)過了8個多月的時間。
在這8個多月里，8個調(diào)研組分赴14個省區(qū)市進行調(diào)研；中央政治局常委會召開了3次會議，政治局召開2次會議；各國家機關(guān)和部門、黨內(nèi)老干部、民主黨派、全國工商聯(lián)、無黨派人士等，都成為起草組征集意見的對象。
正是由于如此長時間、范圍廣的調(diào)研，《決定》呈現(xiàn)出了非常鮮明的問題意識。
比如，習(xí)近平在講話中回顧完法治進程和成就之后，就直言不諱地點出了當(dāng)前我國法治領(lǐng)域的突出問題。立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)的現(xiàn)象，多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法現(xiàn)象，執(zhí)法司法不公和腐敗問題這些群眾反映強烈的問題，都成為《決定》中改革措施的“靶心”和依法治國的“抓手”。
在立法領(lǐng)域，針對立法質(zhì)量需要提高、解決實際問題有效性不足的問題，《決定》即提出，要建立重要法律草案制度、立法專家顧問制度、對部門間爭議較大的重要立法事項由決策機關(guān)引入第三方評估，不能久拖不決，等等。
在執(zhí)法領(lǐng)域，目前“百姓深惡痛絕”、“必須下大力氣解決”的問題中，就包括執(zhí)法領(lǐng)域的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權(quán)壓法、權(quán)錢交易、徇私枉法等現(xiàn)象。為此，《決定》中的一些制度建設(shè)頗為亮眼：推出政府權(quán)力清單制度，消除權(quán)力尋租空間；建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制。而在政府執(zhí)法中的一些“暴力執(zhí)法”以及群眾反映強烈的城管問題，四中全會則決定推進綜合執(zhí)法，理順城管執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，建立執(zhí)法全過程記錄制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。
在司法領(lǐng)域，習(xí)近平依然強調(diào)司法公正對維護社會公平正義“最后一道防線”的重要性，延續(xù)了自年初中央政法工作會議以來的講法。他引用培根的話說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源?！?/p>
他也直言不諱地指出，當(dāng)前司法不公、司法公信力不高問題十分突出，一些司法人員作風(fēng)不正、辦案不廉，辦金錢案、關(guān)系案、人情案，“吃了原告吃被告”，等等。究其原因，這種司法不公的深層次原因，在于司法體制不完善、司法職權(quán)配置和權(quán)力運行機制不科學(xué)、人權(quán)司法保障制度不健全。
為此，十八屆三中全會和四中全會都對司法體制改革提出了一系列重要改革措施。比如，為了確保司法的獨立性，全會決定，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。為了解決最高法院接訪壓力大的問題，決定設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。而探索建立的跨行政區(qū)劃人民法院和人民檢察院，則是為了排除對審判和檢察工作的干擾。
依法治國與以德治國
法律與道德，歷來是一對相輔相成的范疇。人們常說，法律是硬性的“底線”，而道德則是柔性的“約束”；法律規(guī)定“什么不能做”、“什么做了要受懲罰”，而道德則弘揚“什么是好的”、“做什么能夠得到社會的褒揚”。
將具有強制力的法律和具有柔性約束力的道德結(jié)合在一起，歷來是中國的治理傳統(tǒng)。發(fā)展到今天，這一表述就是“依法治國和以德治國相結(jié)合”。
在十八屆四中全會的《決定》中，這一治國方略再次得到了印證：“國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。”
“一手抓法治，一手抓德治”的新鮮提法，看上去雖然屬于國家治理的宏大范疇，但《決定》也明確給出了實際操作的“總抓手”——弘揚社會主義核心價值觀。
“大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰。”
這段話頗耐尋味：在建設(shè)社會主義法治體系的今天，如何運用道德去“滋養(yǎng)法治精神”、“強化對法治文化的支撐作用”？
同樣是在《決定》中可以找到答案：“加強公民道德建設(shè)，弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，增強法治的道德底蘊，強化規(guī)則意識，倡導(dǎo)契約精神，弘揚公序良俗?！?/p>
同時，沒有強制力的道德也需要法治來支撐：“發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問題中的作用，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)、社會責(zé)任、家庭責(zé)任?！焙唵蔚谋硎觯澈笫钱?dāng)今社會中存在的一些道德困境和難題。
事實上，以德治國一直是新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體履新之后關(guān)注的重要問題。早在2013年3月，在中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平就明確點出了依法治國和以德治國的關(guān)系：“把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進。”
他也在許多個場合強調(diào)過道德的作用。2013年，在山東考察的習(xí)近平引用“國無德不興，人無德不立”的古語，強調(diào)說“只要中華民族一代接著一代追求美好崇高的道德境界，我們的民族就永遠充滿希望”，因為中華民族的優(yōu)秀道德文化基因中，蘊含著“向上的力量、向善的力量”。
而今年9月，在會見第四屆全國道德模范及提名獎獲得者時，習(xí)近平則指出“精神的力量是無窮的，道德的力量也是無窮的”，而“自強不息、厚德載物的思想，支撐著中華民族生生不息、薪火相傳，今天依然是我們推進改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的強大精神力量”。
在葉小文看來，中華優(yōu)秀文化中的許多內(nèi)容，都是當(dāng)今治國理政中需要繼承和用好的“最深厚的文化軟實力”。
“以德治國是我們國家和民族的歷史傳統(tǒng)。中國歷史上，很多人主張‘儒法并用’、‘德刑相輔’，用現(xiàn)在的話來說，也就是主張思想教育手段要和法制處治手段并用。法是他律，德是自律。治理國家和社會是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須統(tǒng)籌兼顧，全面規(guī)劃。我們黨提出依法治國和以德治國相結(jié)合，在一定程度上吸收了古人這方面的治理思想與經(jīng)驗?！比~小文說。