我國低碳能源發(fā)展思考
|
|
近年來，我國能源發(fā)展取得巨大成績，能源供應(yīng)保障能力不斷加強(qiáng)，保障體系也在逐步完善。但與此同時(shí)，我國能源體系的高碳特征非常明顯，以煤為主的化石能源在能源生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)中占主導(dǎo)地位。這導(dǎo)致了溫室氣體排放的過快增長，是造成當(dāng)前環(huán)境污染的主要原因，不僅擠占了低碳能源技術(shù)的應(yīng)用空間，也使安全供應(yīng)問題日益突出。那么，該如何實(shí)施低碳能源發(fā)展？
基本構(gòu)想
分步驟實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)碳排放的總量控制和峰值。嚴(yán)格控制能源消費(fèi)的增長速度，科學(xué)規(guī)劃煤、電、油、氣、核及新能源的發(fā)展利用，從粗放、低效、高排放、欠安全逐步轉(zhuǎn)型為節(jié)約、高效、清潔低碳、安全的現(xiàn)代化能源新體系，推動(dòng)能源消費(fèi)的碳排放量在2030年前達(dá)峰，推動(dòng)能源消費(fèi)總量在中遠(yuǎn)期進(jìn)入平臺期并逐步達(dá)峰。
盡早實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)峰值，為低碳能源發(fā)展留出空間。對煤炭消費(fèi)實(shí)施嚴(yán)格的總量控制，推動(dòng)煤炭消費(fèi)在2020年前達(dá)峰，將其戰(zhàn)略地位調(diào)整為重要的基礎(chǔ)能源。同時(shí)要重點(diǎn)發(fā)展煤炭潔凈生產(chǎn)和利用技術(shù)以及煤氣化多聯(lián)產(chǎn)和碳捕集、利用或封存（CCUS）等新型系統(tǒng)，走上安全、高效、環(huán)保的煤炭發(fā)展道路。
加強(qiáng)化石能源的清潔化、低碳化供應(yīng)。重新審視化石能源領(lǐng)域的發(fā)展模式，推動(dòng)傳統(tǒng)化石能源行業(yè)真正走上高能效、低污染、低碳化道路，到2030年基本實(shí)現(xiàn)與國際水平接軌。通過技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)非常規(guī)油氣資源的開發(fā)利用，加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使非常規(guī)油氣資源成為重要的接替能源。
推動(dòng)非碳能源產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展。大力提升可再生能源、核能等的生產(chǎn)和利用，推動(dòng)其戰(zhàn)略地位由目前的補(bǔ)充能源逐步上升為替代能源乃至主導(dǎo)能源。2020年后的新增能源消費(fèi)主要由非化石能源來滿足，推動(dòng)可再生能源技術(shù)進(jìn)步和相關(guān)政策制度創(chuàng)新，在全球可再生能源變革過程中力爭上游，逐步形成可再生能源的技術(shù)和市場優(yōu)勢。
加速能源體系的國際化進(jìn)程。抓住當(dāng)前蓬勃興起的第四次能源革命的歷史機(jī)遇，盡早融入世界能源革命的大潮之中，以天然氣和非化石能源等低碳能源替代煤炭、石油等高碳能源，并逐步建立以電力為核心的智能、優(yōu)質(zhì)能源系統(tǒng)，到2050年使低碳能源成為主導(dǎo)能源，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和利用方式的深度轉(zhuǎn)型。
對策建議
加強(qiáng)低碳能源與環(huán)境保護(hù)的協(xié)同管控。能源與環(huán)境的相關(guān)主管部門要加強(qiáng)協(xié)作和配合，從戰(zhàn)略和全局高度統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，不斷制定、創(chuàng)新、完善能源利用、碳排放和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合的目標(biāo)、政策和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)大氣環(huán)境質(zhì)量和碳排放的協(xié)同控制，并根據(jù)環(huán)境保護(hù)和能源利用狀況的變化，及時(shí)修訂和不斷嚴(yán)格大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和碳排放標(biāo)準(zhǔn)，盡快接近國際先進(jìn)水平。
實(shí)施碳排放總量和能源消費(fèi)總量雙控制度，控制能源消費(fèi)和碳排放的過快增長。按照循序漸進(jìn)、區(qū)域差別與全面推動(dòng)相結(jié)合的原則，推動(dòng)碳排放總量和能源消費(fèi)總量控制的協(xié)同實(shí)施，倒逼能源結(jié)構(gòu)盡快向低碳化、清潔化和現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。2020年前，建立碳排放強(qiáng)度和碳排放總量雙控制度，出臺嚴(yán)格的煤炭消費(fèi)總量控制措施，切實(shí)遏制各地能源消費(fèi)總量的過快增長趨勢。2020—2030年間，全面實(shí)施并強(qiáng)化碳排放總量控制制度，出臺嚴(yán)格的化石能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)和措施，推動(dòng)高碳化石能源（煤炭和石油）在2030年前達(dá)到消費(fèi)峰值。2030—2050年間，出臺碳排放減量目標(biāo)，制定嚴(yán)格的能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)，推動(dòng)能源消費(fèi)總量進(jìn)入平臺期。
實(shí)施分區(qū)分類煤炭消費(fèi)控制制度，逐步減少對煤炭的過度依賴。一是嚴(yán)格限制東部地區(qū)的煤炭消耗總量，尤其是北京、上海這樣的國內(nèi)最發(fā)達(dá)地區(qū)，將建設(shè)“無煤城市”作為近期的發(fā)展目標(biāo)，東部其他沿海地區(qū)嚴(yán)格控制高耗煤行業(yè)的發(fā)展，“十三五”期間東部地區(qū)實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量負(fù)增長。二是中部地區(qū)根據(jù)各區(qū)域的實(shí)際特點(diǎn)分區(qū)控制煤炭消耗總量，利用后發(fā)的政策、市場和技術(shù)優(yōu)勢做優(yōu)增量、調(diào)整存量，到2030年前基本實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)總量的負(fù)增長。三是西部地區(qū)可適當(dāng)增加煤炭的消費(fèi)量，但要控制煤炭消費(fèi)的新增量，通過建設(shè)大型煤電基地并實(shí)施“西電東輸”，優(yōu)化我國電源布局。
堅(jiān)持能源發(fā)展方面的依法治國，強(qiáng)化低碳能源發(fā)展的法律制度和標(biāo)準(zhǔn)體系。一是加強(qiáng)相關(guān)立法工作。盡快制定應(yīng)對氣候變化法，將應(yīng)對氣候變化和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)制度安排以專門法律形式予以確認(rèn)；將發(fā)展低碳能源列入我國正在制定的能源法，將低碳化作為能源發(fā)展的主線；完善低碳能源發(fā)展相關(guān)的配套法律法規(guī)，增加應(yīng)對氣候變化的有關(guān)條款。二是加強(qiáng)能源行業(yè)、產(chǎn)品技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以及節(jié)能、低碳標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。研究制定低碳燃料標(biāo)準(zhǔn)，以此鼓勵(lì)創(chuàng)新、改進(jìn)技術(shù)，推動(dòng)用高效、低碳能源替代高碳化石能源；分階段、分步驟出臺對重點(diǎn)行業(yè)和技術(shù)的碳排放定額標(biāo)準(zhǔn)，在工業(yè)、交通等重點(diǎn)行業(yè)逐步引入溫室氣體排放績效標(biāo)準(zhǔn)管理體系，引領(lǐng)和推動(dòng)低碳能源技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展。
加快能源體制改革，打破壟斷和全面開放并舉。一是逐步推動(dòng)能源管理體制由“分散”走向“集中”，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前國家能源局負(fù)責(zé)能源行業(yè)管理，但國土資源部、商務(wù)部、電監(jiān)會等分別保持著礦產(chǎn)資源開采、成品油市場流通、電力行業(yè)管理的分散管理格局。二是加快能源領(lǐng)域的市場化改革，打破能源領(lǐng)域一直由少數(shù)幾個(gè)國家企業(yè)高度壟斷的利益布局，真正破除非公有制經(jīng)濟(jì)進(jìn)入能源領(lǐng)域的體制性障礙，大力推進(jìn)投資主體多元化，允許非公有資本可以參股等方式進(jìn)入電力、石油等能源行業(yè)。三是打破能源價(jià)格管制，逐步理順能源定價(jià)機(jī)制，建立和完善與基本國情相適應(yīng)，反映市場供求狀況、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本以及社會承受能力的能源價(jià)格形成機(jī)制。
采用恰當(dāng)?shù)呢?cái)政和金融手段，積極推動(dòng)能源低碳化發(fā)展。一是采取積極的財(cái)政手段（包括政府補(bǔ)貼、稅收減免等），提高低碳能源的市場競爭力，培養(yǎng)消費(fèi)者的使用偏好，帶動(dòng)能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。二是提高能源稅收水平，包括對生產(chǎn)者征收的資源稅和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅，以及對能源消費(fèi)者征收的環(huán)境稅，并將稅收收益用于補(bǔ)償能源生產(chǎn)消費(fèi)所帶來的生態(tài)環(huán)境成本。三是加強(qiáng)財(cái)政手段和金融手段的有機(jī)配合，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，拓寬企業(yè)投融資渠道，充分發(fā)揮金融手段的資金集聚功能和資源配置功能，促進(jìn)低碳產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
處理好政府與市場的關(guān)系，用市場機(jī)制引導(dǎo)能源的低碳轉(zhuǎn)型。一是遵循“市場決定資源配置”的一般規(guī)律，著力解決當(dāng)前能源低碳轉(zhuǎn)型中市場體系不完善、政企不分、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位等問題，發(fā)揮政府對能源低碳發(fā)展的政策引導(dǎo)作用，推動(dòng)能源資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價(jià)格、市場競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。二是在已有碳排放權(quán)交易試點(diǎn)基礎(chǔ)上，在“十三五”期間建成覆蓋全國、規(guī)制統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場，創(chuàng)造有利于低碳發(fā)展的良好市場環(huán)境。三是將碳稅作為碳排放權(quán)交易的有益補(bǔ)充，在碳排放權(quán)交易體系不能覆蓋的領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)對碳排放權(quán)的定價(jià)，形成對小型社會組織和家庭的激勵(lì)和約束。
推動(dòng)低碳能源化的技術(shù)研發(fā)，加強(qiáng)相關(guān)創(chuàng)新制度建設(shè)。一是建設(shè)國家級的能源科技研發(fā)機(jī)構(gòu)和平臺，加快能源重大科技攻關(guān)，促進(jìn)我國低碳能源技術(shù)實(shí)現(xiàn)重大突破，盡快趕上全球能源技術(shù)革命的步伐。二是建議國務(wù)院能源主管部門統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)能源技術(shù)的研究與開發(fā)工作，保證能源技術(shù)研發(fā)的前瞻性和戰(zhàn)略性。三是建立社會化的能源技術(shù)研發(fā)機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)多方面力量參與到低碳能源技術(shù)的研發(fā)中，逐步建立起一種科研機(jī)構(gòu)、大型企業(yè)與社會資本優(yōu)勢互補(bǔ)、利益均沾的能源低碳化、清潔化的技術(shù)研發(fā)和創(chuàng)新制度體系。
改變傳統(tǒng)的能源發(fā)展戰(zhàn)略思維，全方位加強(qiáng)能源國際合作。一是以開放的思路制定新時(shí)期的中國能源發(fā)展戰(zhàn)略，從主要依據(jù)國內(nèi)資源的“自我平衡”逐步轉(zhuǎn)變到更為積極的能源“走出去”策略，充分利用好國內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場。二是以保障煤炭、石油和天然氣等常規(guī)能源供應(yīng)為基本合作目標(biāo)，保障已經(jīng)建立的煤炭進(jìn)口通道的穩(wěn)定，強(qiáng)化與俄羅斯和中亞地區(qū)石油、天然氣輸出國的貿(mào)易合作，進(jìn)一步降低海上運(yùn)輸通道帶來的能源安全風(fēng)險(xiǎn)。三是大力開展新能源和可再生能源的國際合作，通過積極的外交戰(zhàn)略消除發(fā)達(dá)國家的核心技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)壁壘，推動(dòng)建立全球先進(jìn)技術(shù)共享交流平臺。四是不斷謀求建立長久的雙邊和多邊能源合作機(jī)制，提高中國在能源定價(jià)機(jī)制中的話語權(quán)，主動(dòng)參與構(gòu)建公正合理的全球能源治理機(jī)制。
（李俊峰，國家氣候戰(zhàn)略研究中心研究員。劉強(qiáng)，國家氣候戰(zhàn)略研究中心副研究員。李高，國家發(fā)展改革委氣候司副司長。）