生態(tài)治理未來路徑與中國抉擇
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中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠
中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊 （記者 王振紅）中共中央國務(wù)院近日發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，成為一個(gè)全面指導(dǎo)中國生態(tài)文明建設(shè)的綱領(lǐng)性文件。生態(tài)治理對于中國當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”到底有何重大意義？如何科學(xué)評估中國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的問題？“生態(tài)文明建設(shè)”和生態(tài)環(huán)境治理未來的路徑在哪里，中國又該如何選擇？“依法治國”在生態(tài)建設(shè)和治理方面如何發(fā)揮重要作用？針對這些熱點(diǎn)，記者專訪了中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心副研究員張茉楠。
記者:您認(rèn)為生態(tài)治理對于中國當(dāng)今經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”到底有何重大意義？
張茉楠：5月初，中國首次以中共中央、國務(wù)院名義印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，這是就生態(tài)文明建設(shè)作出全面專題部署的第一個(gè)文件，是對中共十八大及中央全會頂層設(shè)計(jì)和總體部署的時(shí)間表和路線圖的落實(shí)，這意味著中國正在迎來生態(tài)意識的覺醒。事實(shí)上，中國已經(jīng)成為全球規(guī)模最大、工業(yè)化發(fā)展速度最快的新興經(jīng)濟(jì)體，現(xiàn)代化建設(shè)取得了巨大成就。然而，在實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展過程中，也付出了非常沉重的環(huán)境和生態(tài)代價(jià)，特別是生態(tài)環(huán)境污染治理的形勢越來越嚴(yán)峻，治理難度越來越大。未來社會的文明是生態(tài)文明，中國必須把生態(tài)治理上升到國家戰(zhàn)略層面，徹底改變過去“高投入、高消耗、高排放、低效率”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，加強(qiáng)生態(tài)治理的戰(zhàn)略頂層設(shè)計(jì)，堅(jiān)持生態(tài)法治，重構(gòu)中國的生態(tài)文明。
記者:如何科學(xué)評估中國生態(tài)環(huán)境發(fā)展的現(xiàn)狀和面臨的問題，國際上通用指標(biāo)主要是什么？
張茉楠：國際上，一般用來評估生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r的指標(biāo)生態(tài)足跡代表著支持經(jīng)濟(jì)活動和人類日常生活所需的生態(tài)基礎(chǔ)。生態(tài)足跡分析提供了一種核算人類社會消費(fèi)對自然環(huán)境影響的簡單而綜合的賬戶體系，因此生態(tài)足跡（EF）是指自然資源消耗（能源和物質(zhì)）的一種綜合指標(biāo)，與經(jīng)濟(jì)綜合指標(biāo)（如國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP和零售價(jià)格指數(shù)）非常類似。一個(gè)國家的生態(tài)足跡由三個(gè)因素決定：人口數(shù)量、人均消費(fèi)量和該消費(fèi)量的資源密集度。
從歷史發(fā)展的角度看，工業(yè)革命以來，人們在享受物質(zhì)財(cái)富急速膨脹的同時(shí)，生態(tài)足跡出現(xiàn)赤字的陰霾已悄然籠罩，然而近百年來，這種惡化的形勢更加嚴(yán)峻。一國的生態(tài)赤字表明該國的人類負(fù)荷超過了其生態(tài)容量，要滿足其人口在現(xiàn)有生活水平下的消費(fèi)需求，要么從地區(qū)之外進(jìn)口欠缺的資源以平衡生態(tài)足跡，要么通過消耗自然資本來彌補(bǔ)收入供給流量的不足，成為生態(tài)負(fù)債國。
世界自然基金會（WWF）的數(shù)據(jù)表明，人類最近100年的消耗，超過以前全部人類歷史消耗的資源的總和。僅在過去的35年里，人類就喪失了近1/3的地球生態(tài)資源。但由于人口增長和個(gè)人消費(fèi)的不斷增加，我們的需求還在持續(xù)擴(kuò)大，全球生態(tài)足跡已經(jīng)超出地球承載力的30%。發(fā)達(dá)國家10億人口的消費(fèi)就消耗了全球32%的能源，其中，僅美國、歐盟和中國三個(gè)經(jīng)濟(jì)體就占到世界全部生態(tài)足跡近一半，而其生物承載力只有全球的30%，屬于“生態(tài)赤字”國家。
對于中國而言，我們的生態(tài)赤字也被嚴(yán)重透支，雖然只相當(dāng)于美國等發(fā)達(dá)國家的1/6-1/7，但仍然反映出中國面臨的重要挑戰(zhàn)。在過去的40多年里，中國因?yàn)槿宋陌l(fā)展指數(shù)快速增加，盡管生物承載力也在不斷增加，但中國消耗的資源還是已經(jīng)超過了其自身生態(tài)系統(tǒng)所能提供的資源，平均每10年增加0.2公頃。中國從20世紀(jì)70年代中期就出現(xiàn)生態(tài)赤字，即每年需要的生物承載力大于其自身生態(tài)系統(tǒng)的供給能力，大部分生態(tài)赤字來源于化石燃料燃燒產(chǎn)生的碳排放。不斷發(fā)展的能源需求，迫使中國只能通過以自然資源的形式進(jìn)口生物承載力來彌補(bǔ)部分生態(tài)赤字，因此，可以說，中國可持續(xù)發(fā)展受到威脅，面臨著非常嚴(yán)重的生態(tài)危機(jī)。
記者:當(dāng)前中國生態(tài)環(huán)境發(fā)展?fàn)顩r，特別是近幾年持續(xù)威脅中國的霧霾問題，您認(rèn)為其根本原因到底是什么？
張茉楠：從更深層次講，生態(tài)環(huán)境惡化是工業(yè)化對生態(tài)損害程度的直觀展示，是對傳統(tǒng)工業(yè)生產(chǎn)觸碰自然底線的警示，根本而言，霧霾不僅是一種自然現(xiàn)象，更是一種社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。嚴(yán)重霧霾頻發(fā)是一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的產(chǎn)物，這已被人類歷史所證明。發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化過程中也不斷出現(xiàn)大氣污染問題，在歷史上發(fā)生過的英國倫敦?zé)熿F事件、美國洛杉磯煙霧事件、比利時(shí)馬斯河谷煙霧事件、美國多諾拉煙霧事件等世界八大污染事件中，有五個(gè)事件是工業(yè)煙氣、汽車尾氣等排放引起的霧霾天氣造成的，另外三個(gè)事件也都是區(qū)域工業(yè)化高速發(fā)展導(dǎo)致的后果。在污染治理方面，英國用了50年，德國用了30年，日本用了20年，目前中國正經(jīng)歷煤煙型污染向復(fù)合型污染轉(zhuǎn)變時(shí)期，成因比這些國家更為復(fù)雜，既有經(jīng)濟(jì)成因，也有體制成因。
生態(tài)環(huán)境污染，以及霧霾都與中國經(jīng)濟(jì)增長方式密切相關(guān)。近十多年來，工業(yè)特別是重工業(yè)為中國經(jīng)濟(jì)不斷創(chuàng)造增長奇跡。2003年以來，中國有6年實(shí)現(xiàn)了10%以上的增長速度，經(jīng)濟(jì)總量躍升全球第二位，成為全球最大貿(mào)易國、第一大工業(yè)品制造國。然而，高經(jīng)濟(jì)增長背后的生態(tài)成本和代價(jià)也十分高昂?！笆晃濉币詠?，在不少地方政府受“GDP至上”發(fā)展理念影響，化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉、石油加工煉焦及核燃料加工業(yè)、電力熱力的生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)等高耗能工業(yè)發(fā)展迅速，部分行業(yè)也出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯，單位產(chǎn)出的污染物排放強(qiáng)度高，污染物排放量大。2011 年，中國工業(yè)部門耗能量占能源消費(fèi)總量的比重約為70%，排放的二氧化碳為61.9億噸，二氧化硫、氮氧化物和粉塵排放總量為0.59 億噸。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，處于主導(dǎo)地位的建材、冶金、石油煉化、火力發(fā)電、化工等占工業(yè)總比重達(dá)79%，生產(chǎn)過程中排放的工業(yè)污染占全國總污染的60%以上，尤其是五大高耗能產(chǎn)業(yè)聚集地的京津冀地區(qū)霧霾情況相當(dāng)嚴(yán)重。
此外，從治理的角度看，很重要的原因也與環(huán)境治理理念和管理體制滯后密切相關(guān)。環(huán)境和大氣往往具有整體性和流動性等基本屬性，是最大的公共產(chǎn)品，中國現(xiàn)行環(huán)境管理模式和體制難以解決高強(qiáng)度、區(qū)域性、復(fù)合型城市大氣污染問題。對于日益嚴(yán)峻的霧霾形勢，近幾年環(huán)保部門也采取了諸多治理措施，但空氣中PM2.5濃度并未得到實(shí)質(zhì)性改善，這與環(huán)保管理體制滯后有很大關(guān)系。
記者:那么“生態(tài)文明建設(shè)”和生態(tài)環(huán)境治理未來的路徑在哪里？中國又該如何選擇？
張茉楠：生態(tài)環(huán)境治理，解決霧霾問題不能“頭痛醫(yī)頭”，更不能“零打碎敲”。中國環(huán)保體制凸顯“九龍治水”的特點(diǎn)，現(xiàn)行環(huán)保管理體制是以行政區(qū)域和部門分工為基礎(chǔ)，比如二氧化碳等溫室氣體排放由國家發(fā)展改革委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空氣污染物則主要由環(huán)保部主管。此外，由于法律規(guī)定各級環(huán)境保護(hù)執(zhí)行主管部門對本轄區(qū)環(huán)境保護(hù)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管職責(zé)，但由于沒有權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)作為保障，環(huán)保部門很難真正把其他部門協(xié)調(diào)起來，分工不清，聯(lián)動不暢，環(huán)保部門獨(dú)力難支。
生態(tài)治理一項(xiàng)長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，然而，在現(xiàn)有的環(huán)保體制背景下應(yīng)對則顯得非常被動，必須做好頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌規(guī)劃，形成合力；必須加快改革步伐，在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式上下功夫；必須強(qiáng)化環(huán)境污染出口管理和入口管理相結(jié)合，加快環(huán)保體制改革。
環(huán)境污染現(xiàn)象只是中國生態(tài)環(huán)境惡化的縮影，除此霧霾之外，水污染、土壤污染等也已非常嚴(yán)重，迫切需要建立以綜合生態(tài)系統(tǒng)管理為職能的 “大環(huán)保部”，或設(shè)立高級別的環(huán)保協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，改變多頭管理、分散管理的局面，實(shí)現(xiàn)全國環(huán)境保護(hù)垂直管理，區(qū)域管理和綜合管理，研究擬訂國家大氣治理發(fā)展戰(zhàn)略，完善生態(tài)建設(shè)咨詢評估機(jī)制，并統(tǒng)一發(fā)布大氣污染分析評估報(bào)告。在國家和政府層面，要積極推行和深化有效的減量化策略。包括制定完善資源真實(shí)成本定價(jià)體系，建立綠色核算與審計(jì)制度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局合理化、實(shí)現(xiàn)能源的梯級利用，支持清潔生產(chǎn)技術(shù)發(fā)展等。
記者:黨的十八屆四中全會以及“四個(gè)全面”明確提出“全面推進(jìn)依法治國”，您認(rèn)為“依法治國”在生態(tài)建設(shè)和治理方面如何發(fā)揮重要作用？
張茉楠：我認(rèn)為，“生態(tài)法治化”是生態(tài)治理的根本。中國一直在為避免走西方國家“先污染后治理”的老路而努力。改革開放30多年來，環(huán)境立法的速度遠(yuǎn)快于市場經(jīng)濟(jì)立法。然而，環(huán)境立法仍然難以遏制繼續(xù)惡化的環(huán)境質(zhì)量。因此，未來必須以可持續(xù)發(fā)展為核心，將環(huán)境保護(hù)和環(huán)境治理納入法制軌道，從立法、執(zhí)法、司法、守法等環(huán)節(jié)全面推進(jìn)中國生態(tài)法治體系建設(shè)。
首先，要加快環(huán)境立法進(jìn)度，健全生態(tài)環(huán)境法律體系。2014年4月24日經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，并于2015年1月1日起施行，確立了其“環(huán)境領(lǐng)域基本憲法”地位。新《環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)一步明確了政府對環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)，完善了生態(tài)保護(hù)紅線等環(huán)境保護(hù)基本制度，強(qiáng)化了企業(yè)污染防治責(zé)任，加大了對環(huán)境違法行為的法律制裁，法律條文也從原來的47條增加到70條，增強(qiáng)了法律的可執(zhí)行性和可操作性。被稱為“史上最嚴(yán)”的環(huán)境保護(hù)法。
此外，要加快完善生態(tài)環(huán)境、土地、礦產(chǎn)、森林、草原等方面保護(hù)和管理的法律制度，如《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《水法》、《漁業(yè)法》、《草原法》、《野生動物保護(hù)法》、《土地管理法》、《森林法》、《退耕還林法》、《礦產(chǎn)資源開發(fā)保護(hù)法》、《野生動物保護(hù)法》、《文物保護(hù)法》，以及《深海海底區(qū)域資源勘探開發(fā)法》、《生態(tài)補(bǔ)償條例》等法律法規(guī)的立法起草工作，促進(jìn)資源合理開發(fā)、利用和保護(hù)。
其次，必須明確政府環(huán)境責(zé)任核心地位，完善政府環(huán)境問責(zé)機(jī)制。借鑒美國《國家政策法》的經(jīng)驗(yàn)，明確確立“統(tǒng)一管理，分工負(fù)責(zé)”的原則，按照“權(quán)責(zé)對等，有權(quán)必有責(zé)”的思路，通過確立相關(guān)程序和具體管理制度，清晰和合理劃分各環(huán)境監(jiān)管主體的職能，明確各自責(zé)任，處理好政府環(huán)境保護(hù)部門與土地、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)和礦業(yè)等行政主管部門的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)對整個(gè)區(qū)域環(huán)境的保護(hù)。
可以考慮設(shè)立跨行政區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，按照生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展綜合決策的要求，通過立法建立全國統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。特別是要強(qiáng)化政府生態(tài)環(huán)境質(zhì)量問責(zé)機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)的職權(quán)直接委任給各級政府及其主要負(fù)責(zé)人，強(qiáng)化各級政府作為環(huán)境保護(hù)第一責(zé)任人的責(zé)任和義務(wù)。建立生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考核制度，完善對地方政府及政府官員的考核體系。
第三，要建立高效環(huán)境管理體制，實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)源頭保護(hù)制度。環(huán)境與資源保護(hù)，重在預(yù)防污染和資源破壞為目的的監(jiān)督管制制度。實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境治理制度：一是明確規(guī)定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和排污許可制度，實(shí)行嚴(yán)格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對污染物排放實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。二是賦予環(huán)保部門在一定執(zhí)法范圍和領(lǐng)域的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，明確規(guī)定按日計(jì)罰手段，保障環(huán)保行政命令嚴(yán)格執(zhí)行。三是完善環(huán)境監(jiān)察制度，健全國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管體制，保障獨(dú)立進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。此外，建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線，保障生態(tài)環(huán)境。
第四，要實(shí)施環(huán)境信息公開制度，完善社會參與環(huán)境決策機(jī)制。沒有信息公開就沒有真正的法治，環(huán)保領(lǐng)域也是一樣。環(huán)境信息公開問題不僅關(guān)系到環(huán)境資源的合理利用和保護(hù)，也關(guān)系到公民的基本環(huán)境權(quán)益和環(huán)境法律制度的實(shí)施，更是成為環(huán)境民主決策正當(dāng)性的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。未來國家應(yīng)加快環(huán)境信息公開立法，實(shí)施環(huán)境信息公開目錄制度，如公開環(huán)境污染中的污染物名稱、數(shù)量、濃度、處理程序、排放方式等標(biāo)準(zhǔn)化后應(yīng)該向公眾披露。
此外，環(huán)境信息公開立法中從機(jī)構(gòu)設(shè)立到部門分工、職責(zé)確定都需要改革和完善；提高公民與NGO 的法律地位，向公民提供參與環(huán)境決策的相關(guān)教育以及相關(guān)服務(wù)；針對某些具體環(huán)境問題，建立公眾環(huán)境咨詢機(jī)構(gòu)，讓公眾在這些法律的制定過程中發(fā)揮更大的作用，同時(shí)參與環(huán)境影響評估流程和諸如空間規(guī)劃等其他有關(guān)的環(huán)境決策活動。
第五，完善環(huán)境污染賠償體系，建立污染評估司法鑒定制度。要加快制定專門的《環(huán)境污染損害賠償法》或《環(huán)境污染責(zé)任法》，研究環(huán)境污染損害在賠償范圍、賠償責(zé)任、訴訟主體、鑒定評估技術(shù)、環(huán)境修復(fù)、公益訴訟性質(zhì)、賠償數(shù)額巨大、公眾參與等方面的特殊要求，專項(xiàng)立法對相關(guān)問題進(jìn)行規(guī)制。促進(jìn)環(huán)境污染損害鑒定評估機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。鑒于環(huán)境污染損害鑒定評估的技術(shù)專業(yè)復(fù)雜性，加強(qiáng)第三方評估。同時(shí)，施行“嚴(yán)進(jìn)嚴(yán)考”的資質(zhì)準(zhǔn)入與考核制度，避免出現(xiàn)其他類司法鑒定機(jī)構(gòu)泛濫無序的問題。
最后，必須將市場機(jī)制引入環(huán)境立法，完善生態(tài)環(huán)保經(jīng)濟(jì)法體系。從發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)看，美國環(huán)境立法，其特點(diǎn)之一就是利用市場機(jī)制激勵企業(yè)樹立環(huán)保意識，如美國在環(huán)境立法中還注重運(yùn)用環(huán)境稅收、環(huán)境保護(hù)基金政策；歐盟國家通常采用的經(jīng)濟(jì)手段包括環(huán)境保護(hù)稅收、收費(fèi)、低息貸款、保險(xiǎn)手段、環(huán)境標(biāo)志、環(huán)保撥款、補(bǔ)助金 、押金、加速折舊、排污許可及排污交易等。
建議可以采取以下措施：比如，一是實(shí)行環(huán)境稅費(fèi)改革，明確規(guī)定依據(jù)污染排放、污染產(chǎn)品、生態(tài)保護(hù)和二氧化碳設(shè)立的環(huán)境稅稅目；二是修改《保險(xiǎn)法》，繼續(xù)完善環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，明確規(guī)定高風(fēng)險(xiǎn)、高危險(xiǎn)企業(yè)必須投保強(qiáng)制性環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度；三是修訂并依照《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等，建立碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易制度；四是深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，進(jìn)一步完善體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，真正建立可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)文明制度體系框架。