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2016年01月21日09:44 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

 

一、實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的制度驅(qū)動(dòng)因素

1.1經(jīng)濟(jì)體制改革釋放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)潛力

始于上世紀(jì)70年代末、80年代初的經(jīng)濟(jì)體制改革，是以消除貧困，提高廣大人民群眾的生活水平為前提的。面對(duì)大范圍的貧困，1978年12月舉行的中共十一屆三中全會(huì)，中心議題就是把全黨的工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來(lái)。全會(huì)作出了實(shí)行改革開(kāi)放的新決策，啟動(dòng)了農(nóng)村改革的新進(jìn)程。隨后的一系列農(nóng)村發(fā)展政策，包括允許農(nóng)民耕種責(zé)任田開(kāi)始，建立家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，允許農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工等。這些政策極大的釋放了農(nóng)村的發(fā)展?jié)摿?。?985年到1992年，改革的重點(diǎn)是發(fā)展有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)?；谵r(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的成功，政府決定將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)改革上來(lái)。1992年之后，中國(guó)進(jìn)入了持續(xù)高速發(fā)展期，人們有機(jī)會(huì)從市場(chǎng)獲得收入和福利。在一定程度上可以說(shuō)，推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程，是中國(guó)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)最重要的驅(qū)動(dòng)力。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展也推動(dòng)了中國(guó)人類發(fā)展指標(biāo)的快速提升，從1980年到2010年，中國(guó)的人類發(fā)展指標(biāo)的提高在全球名列第二。這在很大程度上得益于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。表1回顧了聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署計(jì)算的人類發(fā)展指數(shù)30年的變化情況 。

表1 中國(guó)人類發(fā)展指數(shù)增長(zhǎng)速度

在世界100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，從1980到2010年，中國(guó)收入指數(shù)提升居全球第一，綜合教育、健康和收入的人類發(fā)展指數(shù)提升速度排在全球第二位。

需要指出的是，在1990到2011年之間，4.33億中國(guó)人擺脫了貧困。中國(guó)比原計(jì)劃提前五年實(shí)現(xiàn)了脫貧目標(biāo)。 但是，中國(guó)也為快速發(fā)展付出了很大的環(huán)境代價(jià)，還有大量的農(nóng)民工去城市尋找工作，而他們的孩子留在農(nóng)村地區(qū)成為留守兒童。這都是未來(lái)的發(fā)展中亟需解決的問(wèn)題。

1.2將千年發(fā)展目標(biāo)和2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)與國(guó)家發(fā)展規(guī)劃有機(jī)整合

千年發(fā)展目標(biāo)與中國(guó)國(guó)家發(fā)展目標(biāo)的同步機(jī)制，為創(chuàng)造、動(dòng)員和分配實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府一直提倡決策的科學(xué)化和民主化。因此，專家在政策制定過(guò)程發(fā)揮著非常重要的作用 。他們除了向政策制定部門(mén)提交政策建議之外，也深入地參與了很多具體的政策設(shè)計(jì)。這些專家，和許多國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署（UNDP）、世界銀行（World Bank）、亞洲開(kāi)發(fā)銀行（ADB）、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）、救助兒童會(huì)（Save the Children）等機(jī)構(gòu)也存在這密切的合作關(guān)系。他們?yōu)檎?wù)的同時(shí)，也承擔(dān)這些機(jī)構(gòu)的研究項(xiàng)目，并作為這些國(guó)際機(jī)構(gòu)與政府之間的技術(shù)支持力量。聯(lián)合國(guó)兒童基金為國(guó)務(wù)院婦女兒童工作委員會(huì)制定《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2011-2020年）》提供了技術(shù)支持。在這個(gè)過(guò)程中，千年發(fā)展目標(biāo)的一些指標(biāo)得以體現(xiàn)在中國(guó)的兒童發(fā)展綱要中。

此外，政府和國(guó)際組織還共同召開(kāi)了許多研討會(huì)和會(huì)議。這對(duì)于政策制定者在收集數(shù)據(jù)，撰寫(xiě)政策草案，以及制定長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃方面起到了重要的作用。利益相關(guān)者之間多種形式的相互作用，對(duì)于促進(jìn)千年發(fā)展目標(biāo)與中國(guó)發(fā)展目標(biāo)的整合極其重要。

國(guó)家規(guī)劃?rùn)C(jī)制對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。“五年計(jì)劃”機(jī)制始于1953年并持續(xù)至今。60多年來(lái)中國(guó)制定了12個(gè)五年計(jì)劃。這些規(guī)劃引導(dǎo)了中國(guó)的發(fā)展過(guò)程，并為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。國(guó)家規(guī)劃是由國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)制定。制定國(guó)家規(guī)劃是從評(píng)價(jià)過(guò)去五年所取得的成就開(kāi)始，然后國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)進(jìn)一步評(píng)估下一個(gè)五年到十年間的機(jī)會(huì)和挑戰(zhàn)，指出未來(lái)中國(guó)的發(fā)展方向。這一過(guò)程既包含了封閉的內(nèi)部審議，也包含了開(kāi)放式的咨詢。同樣的過(guò)程在政府的各部委及其下所屬的司局內(nèi)重復(fù)。事實(shí)上，國(guó)家規(guī)劃和各部門(mén)規(guī)劃在開(kāi)始時(shí)是平行展開(kāi)的，隨后這兩個(gè)過(guò)程之間開(kāi)始討論和談判，鑒于很多國(guó)家和部門(mén)規(guī)劃都需要預(yù)算評(píng)估，財(cái)政部會(huì)介入其中。

在五年計(jì)劃之外，中國(guó)也在某些領(lǐng)域制定中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。這些長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃包括中國(guó)婦女兒童發(fā)展綱要，以及健康、環(huán)保、扶貧等領(lǐng)域的規(guī)劃。這些規(guī)劃包括了多部委的參與合作，但通常是由某一個(gè)部委來(lái)主導(dǎo)。

中國(guó)每一屆新政府通常會(huì)提出一個(gè)新的國(guó)家發(fā)展理念。例如，前任國(guó)家主席胡錦濤提出了科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)想?，F(xiàn)任國(guó)家主席習(xí)近平提出了“中國(guó)夢(mèng)“。這些理念是成為指引中國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際發(fā)展議程的重要藍(lán)圖。

“中國(guó)夢(mèng)”這一重要理念，是習(xí)近平總書(shū)記于2012年11月29日首次提出。習(xí)總書(shū)記提出，“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，就是中華民族近代以來(lái)最偉大夢(mèng)想”，“實(shí)現(xiàn)中國(guó)民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，就是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家富強(qiáng)、民族振興、人民幸?！??！爸袊?guó)夢(mèng)”的核心目標(biāo)可概括為“兩個(gè)一百年”的奮斗目標(biāo)。其中，第一個(gè)一百年，是中國(guó)共產(chǎn)黨建黨一百年，到2021年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)。第二個(gè)一百年，是指新中國(guó)建立一百年，到2049年，建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。

第13個(gè)五年計(jì)劃（2016-2020年）的制定工作是從2014年4月開(kāi)始的。根據(jù)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)的基本框架，第13個(gè)五年計(jì)劃將要加強(qiáng)國(guó)際戰(zhàn)略眼光和思想，在國(guó)家和市場(chǎng)之間建立平衡關(guān)系。到2020年的發(fā)展目標(biāo)是中國(guó)成為一個(gè)小康社會(huì)，中國(guó)定義的絕對(duì)貧困將被消滅，意味著中國(guó)人將要過(guò)上中等富裕的全面小康生活。在2016到2020年之間，中國(guó)將通過(guò)深化改革和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式來(lái)幫助實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。由于第13個(gè)五年計(jì)劃還在醞釀階段，關(guān)于2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)會(huì)如何納入十三五計(jì)劃還沒(méi)有具體的信息。但是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署文件中列出的25項(xiàng)，如教育、農(nóng)業(yè)、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)、低碳增長(zhǎng)、扶貧，公共服務(wù)和公共財(cái)政等，都包括在其中 。

國(guó)家規(guī)劃過(guò)程在中國(guó)是一種重要的資源產(chǎn)生和配置機(jī)制。千年發(fā)展目標(biāo)或是2015年后可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)一旦被納入到規(guī)劃，就將能夠獲得財(cái)政和非財(cái)政資源來(lái)支持這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

1.3提高稅收和公共財(cái)政能力，建立公共福利和公共產(chǎn)品的制度化供給體系

稅收能力以及公共支出是提供基本、系統(tǒng)和可持續(xù)的醫(yī)療、教育和社會(huì)保護(hù)的必要基礎(chǔ)。改革傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，中國(guó)釋放出巨大的發(fā)展?jié)摿?。?980到1990年間，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的年增長(zhǎng)率達(dá)到了9.5%。但是這期間公共財(cái)政的增長(zhǎng)卻落后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。從1979到1992年間，政府收入占GDP的比例逐年下降，從1979年的28.4%，下降到1993年的12.6%，下降比例達(dá)到56%。與此同時(shí)，中央政府的財(cái)政支出能力弱化。1979年，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政總收入的46.8%,到1993年下降到31.6%，下降了32%。1993年上半年，中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率為14％，但中央政府的稅收收入僅增長(zhǎng)了1.4％。由于缺乏政府財(cái)政收入，特別是中央政府的財(cái)政能力有限，中國(guó)沒(méi)有足夠的財(cái)政資源來(lái)建立醫(yī)療，教育，社保和扶貧系統(tǒng)。公共財(cái)政體系薄弱，也降低了中央政府建立一個(gè)統(tǒng)一的市場(chǎng)來(lái)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的能力，制約了公共服務(wù)體系的發(fā)展。

貧困和疾病以及缺乏教育是緊密相關(guān)的。中國(guó)在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，由國(guó)家或單位、社區(qū)出資的傳統(tǒng)的社會(huì)和健康保障制度瓦解了。人們不得不依靠有限的家庭、社區(qū)和相互支持來(lái)緩解市場(chǎng)和其他風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。

1994年，中國(guó)開(kāi)始啟動(dòng)財(cái)政系統(tǒng)改革 。中國(guó)還啟動(dòng)了“金稅工程”，以提高其稅收征管能力?！敖鸲惞こ獭庇?001年完成。財(cái)稅體制改革的目標(biāo)，是建立與中央和地方政府之間明確的權(quán)責(zé)，提高中央政府收入占公共財(cái)政的比重。1994年的財(cái)稅改革，使中央和地方的公共財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。1994年至2003年間，公共財(cái)政收入的增長(zhǎng)年率達(dá)到17.4%。中央財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度為16.1%，而地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度為19.3%。公共財(cái)政收入占GDP的比例從1993年12.6%上升到2003年的18.5%，與此同時(shí)，中央財(cái)政收入占總額的比例由1993年的39%上升到2003年的54.6%。這些改革改變了中央和地方政府之間的關(guān)系，增強(qiáng)了中央政府建立亟需的社會(huì)福利制度的財(cái)政能力。這也增強(qiáng)了中央政府對(duì)貧困地區(qū)和目標(biāo)人群的轉(zhuǎn)移支付能力，增強(qiáng)了執(zhí)行國(guó)家規(guī)劃的協(xié)調(diào)能力，從而確保發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在關(guān)注中國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也許更值得關(guān)注的是中國(guó)的社會(huì)福利體系建設(shè)。對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，也許硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要容易一些，而建立有效、可持續(xù)、全國(guó)統(tǒng)一、籌資穩(wěn)定的人類發(fā)展系統(tǒng)，如教育、醫(yī)療和社會(huì)保護(hù)等則是一個(gè)很大的挑戰(zhàn)，發(fā)展研究學(xué)者將這種挑戰(zhàn)定義為“能力陷阱”。 在過(guò)去15年中，中國(guó)發(fā)展的最重要的成就是在健康、教育、社會(huì)保障和扶貧上建立起全國(guó)性的制度體系。中國(guó)已經(jīng)建立了一個(gè)普遍覆蓋的醫(yī)療和養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，普及了九年義務(wù)教育，并為學(xué)前教育、高中和大學(xué)的學(xué)生提供補(bǔ)貼，擴(kuò)大了高校招生。扶貧系統(tǒng)以國(guó)務(wù)院扶貧辦為核心機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)制定和實(shí)施減貧政策，并監(jiān)督省、市、縣的扶貧工作。中國(guó)不僅僅取得了經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展，也有效避免了發(fā)展的能力陷阱，在復(fù)雜、動(dòng)態(tài)、快速變化的環(huán)境下，建立起醫(yī)療、教育和社會(huì)保護(hù)體系。

中國(guó)新一輪財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)，將放在環(huán)境稅改革、整合扶貧和公共服務(wù)體系、建立地方稅體系，重新調(diào)整國(guó)家和地方各級(jí)政府在福利供給中的角色，以及其他方面的問(wèn)題。 這些改革為實(shí)現(xiàn)2015年后可持續(xù)發(fā)展議程將起到基礎(chǔ)性的支撐作用。

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