賈康：明年可適當(dāng)提高赤字率 房地產(chǎn)稅可區(qū)別對(duì)待
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2016年已接近尾聲，作為“十三五”規(guī)劃的開局之年，針對(duì)今年財(cái)政政策的實(shí)施情況、財(cái)稅改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及明年財(cái)政政策展望等熱點(diǎn)問(wèn)題，全國(guó)政協(xié)委員、財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長(zhǎng)賈康在接受中國(guó)證券報(bào)記者專訪時(shí)表示，積極的財(cái)政政策體現(xiàn)在今年仍是進(jìn)一步加力增效，明年要在已有的優(yōu)化結(jié)構(gòu)方針貫徹落實(shí)上繼續(xù)努力，并根據(jù)年度特點(diǎn)和中長(zhǎng)期追求，在突出重點(diǎn)的同時(shí)，兼顧一般。
未來(lái)在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“三去一降一補(bǔ)”上，要逐個(gè)定制，針對(duì)特殊部門、行業(yè)、區(qū)域和具體企業(yè)集團(tuán)做具體設(shè)計(jì)。在稅制改革中，今年已全面實(shí)施營(yíng)改增，后續(xù)要繼續(xù)推進(jìn)整個(gè)稅制體系和財(cái)稅配套改革。
明年財(cái)政政策突出重點(diǎn)兼顧一般
中國(guó)證券報(bào)：今年以來(lái)，積極財(cái)政政策實(shí)施情況如何？明年應(yīng)從哪些方面著手有效實(shí)施？
賈康：積極的財(cái)政政策體現(xiàn)在今年，仍是進(jìn)一步加力增效。赤字方面有所抬高，以適應(yīng)現(xiàn)在進(jìn)一步引領(lǐng)新常態(tài)的要求。需要注意的是，財(cái)政資金的使用有一個(gè)特點(diǎn)：提高赤字率一方面要對(duì)經(jīng)濟(jì)起抬升景氣、升溫作用，另一方面在資金支出上有強(qiáng)烈的結(jié)構(gòu)特征。因此，在穩(wěn)增長(zhǎng)的同時(shí)，配合供給側(cè)優(yōu)化結(jié)構(gòu)的追求，要積極調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革，落到惠民生、護(hù)生態(tài)、防風(fēng)險(xiǎn)上，這是多種目標(biāo)的組合，結(jié)構(gòu)特征突出。
對(duì)于今后宏觀政策，要有效實(shí)施積極財(cái)政政策，堅(jiān)持穩(wěn)健貨幣政策。在繼續(xù)積極的財(cái)政政策中，要在已有的優(yōu)化結(jié)構(gòu)要領(lǐng)上做進(jìn)一步的努力，并要根據(jù)年度特點(diǎn)和中長(zhǎng)期追求，在突出重點(diǎn)的同時(shí)，兼顧一般。此外，在突出重點(diǎn)的掌握上也很有講究。在進(jìn)一步優(yōu)化社會(huì)保障、調(diào)動(dòng)消費(fèi)需求潛力的同時(shí)，還應(yīng)注意要強(qiáng)化有效投資。
所謂有效，就是要有合理的針對(duì)性和好的運(yùn)行機(jī)制。比如，我們所稱的選擇性地增加有效供給的“聰明投資”，它的決策和運(yùn)行機(jī)制，顯然要對(duì)接到現(xiàn)在大家關(guān)注的PPP這種創(chuàng)新上。穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)，后續(xù)一定要有以制度創(chuàng)新為龍頭帶出來(lái)的管理創(chuàng)新，以及現(xiàn)在正在努力推進(jìn)的技術(shù)創(chuàng)新。
中國(guó)證券報(bào)：財(cái)政政策和去杠桿應(yīng)如何配合？
賈康：全局的去杠桿首先可理解為控制廣義貨幣供應(yīng)量，是由M2指標(biāo)所體現(xiàn)的，與地方政府、各業(yè)務(wù)部門并沒有直接關(guān)系，是貨幣政策當(dāng)局要通盤考慮如何掌握要領(lǐng)的問(wèn)題。但從去杠桿的必要配套來(lái)講，財(cái)政恰恰要以給自己加杠桿，適當(dāng)提高赤字率來(lái)服務(wù)于全局的去杠桿，增加有效供給來(lái)減少總體風(fēng)險(xiǎn)度。比如，財(cái)政為后盾的政策性金融和開發(fā)性金融就是政策傾斜加杠桿，但它是結(jié)構(gòu)性和局部的。要把握好兩者關(guān)系，這是以財(cái)政局部的加杠桿服務(wù)于全局的去杠桿。
中國(guó)證券報(bào)：明年赤字率會(huì)進(jìn)一步提高嗎？資金應(yīng)如何提高使用效率？
賈康：目前來(lái)看，財(cái)政赤字率已到3%，明年至少應(yīng)延續(xù)該水平。如果有必要，適當(dāng)提高一些也未嘗不可。此前我國(guó)注重不超過(guò)3%的赤字率，但在引領(lǐng)新常態(tài)的新階段，有必要打破簡(jiǎn)單化、絕對(duì)化的思維框架，研究更靈活而積極審慎地掌握赤字率和防范風(fēng)險(xiǎn)的調(diào)控要領(lǐng)。
房地產(chǎn)稅可區(qū)別對(duì)待陸續(xù)推出
中國(guó)證券報(bào)：房地產(chǎn)稅可抑制房地產(chǎn)價(jià)格泡沫嗎？何時(shí)是出臺(tái)最佳時(shí)機(jī)？
賈康：房地產(chǎn)稅可起到正面效應(yīng)。其一，會(huì)內(nèi)洽地引領(lǐng)地方政府真正實(shí)現(xiàn)職能調(diào)整轉(zhuǎn)變，專心致志來(lái)優(yōu)化轄區(qū)的公共服務(wù)，改進(jìn)各個(gè)地方的投資環(huán)境；其二，會(huì)使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的財(cái)政分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政，匹配上必須打造的地方稅體系，矯治過(guò)于看重土地批租的土地財(cái)政弊端；其三，會(huì)優(yōu)化收入分配和財(cái)產(chǎn)配置，強(qiáng)化社會(huì)再分配機(jī)制；其四，會(huì)推進(jìn)中國(guó)直接稅比重的提高，而配合間接稅的降低，減少低端的和社會(huì)總體的稅收痛苦程度，以改變?cè)瓉?lái)的間接稅為主的稅制順周期弊病。其五，有利于房地產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期健康可持續(xù)地發(fā)展。其六，有利于“自下而上”、“上下互動(dòng)”地培育民主化、法治化的理財(cái)機(jī)制。
但需要注意的是，房地產(chǎn)稅雖是一個(gè)必要選項(xiàng)，但并不是房地產(chǎn)稅這一招就能決定全局。這些年來(lái)，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控“打擺子”，只治標(biāo)不治本。從新一輪表現(xiàn)看，必須趕快在政策調(diào)節(jié)治標(biāo)后讓治本跟上。其中，治本就包括稅制改革制度框架建設(shè)，且應(yīng)有土地制度、住房制度和投融資制度配套的改革。這個(gè)事情必須抓好，否則就會(huì)來(lái)回“打擺子”，不可能達(dá)到老百姓滿意的程度，政府也不斷陷入焦慮。當(dāng)下，更嚴(yán)重地呈現(xiàn)冰火兩重天現(xiàn)象，一邊是一線城市迅速帶動(dòng)二線城市、“2.5”線城市，熱的烤人，另一邊是三四線城市繼續(xù)冰，繼續(xù)低迷不振。要改變，擺脫這個(gè)現(xiàn)象，出路一定是全套的制度優(yōu)化，在此框架之下尋找長(zhǎng)治久安。
在房地產(chǎn)稅上，首先，我們應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)定地加快立法。在立法完成后，可以區(qū)分不同區(qū)域，按照地方稅可以區(qū)別對(duì)待的原則，執(zhí)行時(shí)不必一刀切，可以陸續(xù)推出。地方稅區(qū)別對(duì)待，符合稅收發(fā)揮作用的客觀要求。
在房地產(chǎn)稅列上立法日程前，上海和重慶在2011年率先進(jìn)行房產(chǎn)稅試點(diǎn)。兩地試點(diǎn)為我們提供了相當(dāng)寶貴的本土經(jīng)驗(yàn)。過(guò)去我們只能看國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，如今房地產(chǎn)稅在立法過(guò)程中要同時(shí)參考國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和本土經(jīng)驗(yàn)，做理性的討論。在各種不同利益訴求中，尋求最大公約數(shù)。同時(shí)，也要爭(zhēng)取盡快走完立法過(guò)程，形成先建立起制度框架的改革。
舉例來(lái)說(shuō)，這些年大城市中重慶的房?jī)r(jià)相對(duì)較穩(wěn)。統(tǒng)計(jì)局最新數(shù)據(jù)顯示，今年10月重慶房?jī)r(jià)環(huán)比僅上漲0.6%，同比上漲5.1%，而一線城市和杭州、南京、武漢、合肥和廈門樓市都非常熱。重慶可以保持相對(duì)平穩(wěn)的原因有以下幾方面：首先，它的土地制度(地票、土地收儲(chǔ))、通盤規(guī)劃和住房制度相互配套。重慶的保障房占到整個(gè)住房供給的35%至40%，穩(wěn)住了低端人口。再比如重慶的投融資制度，大刀闊斧以投融資制度支持基礎(chǔ)設(shè)施、房地產(chǎn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)集群。其次，別人沒有它敢為天下先的房地產(chǎn)稅制度。且重慶的制度做得比上海還靠前，就是它觸動(dòng)了存量。雖然所針對(duì)的存量部分是最高端的獨(dú)立別墅，但市場(chǎng)預(yù)期會(huì)跟著一起走，所起到的調(diào)節(jié)作用和預(yù)期引導(dǎo)作用，是值得注重與肯定的。
另外，當(dāng)下新政解決的是“冰火兩重天”中“火”的這邊，而“冰”的那邊如何去庫(kù)存仍還沒有很好解決。此輪去庫(kù)存是有一些進(jìn)展，三四線城市已降約四個(gè)點(diǎn)以上，后續(xù)需跟上配套的杠桿才行。如果沒有政策杠桿，很難設(shè)想三四線城市如何去掉大量的存量房。當(dāng)下主要潛在目標(biāo)人群是農(nóng)民工，想讓農(nóng)民工進(jìn)城拿到住房，但沒有政策杠桿，農(nóng)民工支付能力不足以購(gòu)買商品房。因此，一定要將此處的政策杠桿設(shè)計(jì)出來(lái)。
按配套改革要求攻堅(jiān)克難
中國(guó)證券報(bào)：社會(huì)公共資源配置優(yōu)化需要與稅收機(jī)制現(xiàn)實(shí)調(diào)節(jié)作用不一致，是導(dǎo)致個(gè)稅難推的原因嗎？在深化稅制改革中，最核心問(wèn)題是什么？
賈康：稅收作用是在籌集政府收入的同時(shí)調(diào)節(jié)收入分配和資源配置，不能反過(guò)來(lái)因?yàn)榕渲梅矫嬲{(diào)節(jié)不好，所以責(zé)備稅收不行。稅收只是資源配置中的一個(gè)經(jīng)濟(jì)杠桿，不可能萬(wàn)能地解決問(wèn)題，但應(yīng)讓它起到應(yīng)有的積極作用。個(gè)稅是直接稅，直接稅按中央的要求，要逐漸提高它的比重。在個(gè)稅上，要優(yōu)化整個(gè)制度設(shè)計(jì)，應(yīng)降低中低端稅負(fù)，增加高端稅負(fù)。增加高端稅負(fù)的最主要機(jī)制，就是要把工薪收入之外的其他收入與它一起歸堆，接受超額累積稅率調(diào)節(jié)。同時(shí)再給出一些專項(xiàng)扣除，比如家庭贍養(yǎng)系數(shù)、住房按揭貸款月供里的利息支出等，都可以從個(gè)稅中扣除，這是國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，也是合理的。
在深化稅制改革中，核心問(wèn)題就是怎樣真正按照配套改革要求攻堅(jiān)克難?，F(xiàn)在，任何一個(gè)稅制設(shè)計(jì)都有牽一發(fā)動(dòng)全身的特點(diǎn)，要納入配套改革，且要真的啃硬骨頭。今年全面實(shí)施營(yíng)改增，后面就是整個(gè)稅制體系和財(cái)稅配套改革，以及財(cái)稅服務(wù)全面改革如何推進(jìn)的問(wèn)題。
按照審批財(cái)稅配套改革方案確定的時(shí)間表，現(xiàn)在的實(shí)際進(jìn)度已明顯滯后。六大稅制改革中，除營(yíng)業(yè)稅改增值稅外，還有資源稅、消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅、環(huán)境稅和個(gè)人所得稅。除資源稅改革和環(huán)境稅方面如何推進(jìn)已有明確信息外，其余三項(xiàng)改革任務(wù)當(dāng)下還未看到具體的推進(jìn)安排。在預(yù)算改革方面有進(jìn)展，但還需稅制改革和政府體系、中央地方事權(quán)等方面的改革相配合。
配套改革面臨的考驗(yàn)就在面前，應(yīng)合理掌握配套改革動(dòng)態(tài)過(guò)程。應(yīng)有一個(gè)大的思路，按照事權(quán)合理化為起點(diǎn)，使各級(jí)政府依法取得合理的事權(quán)，然后推進(jìn)到配置合理的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)中最關(guān)鍵的是稅基，打造地方稅體系，隨后是各級(jí)預(yù)算要現(xiàn)代化，預(yù)算后還有各級(jí)的產(chǎn)權(quán)和舉債權(quán)。各級(jí)政府要有自己的國(guó)有資產(chǎn)管理專門機(jī)構(gòu)，人格化地管理掌握產(chǎn)權(quán)和相關(guān)收益怎么納入預(yù)算程序。舉債權(quán)調(diào)整后，中央可以發(fā)債，地方也可以發(fā)債?？傮w來(lái)說(shuō)，改革中的困難相當(dāng)明顯，如何攻堅(jiān)克難，整體推動(dòng)，這其中牽扯到方方面面的特定利益關(guān)系，已到改革深水區(qū)，一定要沖破利益固化的藩籬，最后達(dá)到的應(yīng)是各級(jí)政府，包括邊遠(yuǎn)地方，也能進(jìn)入財(cái)權(quán)與事權(quán)相順應(yīng)、財(cái)力與事權(quán)相匹配的境界。
供給側(cè)須做結(jié)構(gòu)化定制方案
中國(guó)證券報(bào)：對(duì)今年供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實(shí)施情況如何評(píng)價(jià)？未來(lái)在推進(jìn)中應(yīng)注意哪些問(wèn)題？
賈康：目前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正在進(jìn)行中，大家還在琢磨要領(lǐng)?！叭ヒ唤狄谎a(bǔ)”大致形成了切入點(diǎn)概念。制度供給上，各個(gè)地方要根據(jù)各地特點(diǎn)審時(shí)度勢(shì)，掌握重點(diǎn)。政策供給上，分級(jí)政府要有分級(jí)財(cái)政政策，要用好自己政策空間的可塑性。投融資供給上，政策性投融資對(duì)應(yīng)的有PPP機(jī)制創(chuàng)新。特定的任務(wù)在設(shè)計(jì)方面要有獨(dú)到之處等。
另外，在掌握“三去一降一補(bǔ)”上，要明確它是逐個(gè)定制化的。針對(duì)特定部門、行業(yè)、區(qū)域和具體企業(yè)集團(tuán)做具體設(shè)計(jì)。這明顯不同于需求管理簡(jiǎn)單的總量反周期調(diào)控。供給側(cè)要做結(jié)構(gòu)化定制方案，且要找到能讓這種定制化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的好的機(jī)制，具有挑戰(zhàn)性。
需要明確，針對(duì)供給側(cè)五大要素，必須調(diào)整人口政策、實(shí)行土地制度改革，深化金融改革解除金融抑制，以及在企業(yè)方面要降負(fù)松綁。在減稅之外的各種負(fù)擔(dān)如何減輕比減稅更具有挑戰(zhàn)性，包括綜合的隱性負(fù)擔(dān)也要真正降下來(lái)。還有教育改革和科技改革等，離不開行政、財(cái)政、國(guó)企、價(jià)格、投資、收入分配等多方面的配套改革。
中國(guó)證券報(bào)：預(yù)計(jì)明年改革的著力點(diǎn)會(huì)落在哪些方面？
賈康：從著力點(diǎn)來(lái)看，總體要按照供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的戰(zhàn)略方針，繼續(xù)體現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的攻堅(jiān)克難，具體要落在配套設(shè)計(jì)上。財(cái)稅改革有明確的時(shí)間表，而戶籍制度改革、投資制度改革、價(jià)格制度改革、國(guó)有企業(yè)改革、司法改革相關(guān)聯(lián)的多種改革事項(xiàng)，都要形成全面改革這個(gè)概念之下的協(xié)調(diào)互動(dòng)。