區(qū)域土壤污染的管理因素

我國專門的土壤污染防治法律法規(guī)至今缺失

在我國現(xiàn)行的法律體系中，已經(jīng)制定了防治大氣污染、水污染和海洋污染等的法律，但是還沒有正式頒布防治土壤污染的專門法律，也沒有類似于美國《超級基金法》的專門清潔治理污染場地的法律或法規(guī)。已有的法律，如《環(huán)境保護法》《土地管理法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環(huán)境防治法》等，對土壤重金屬污染防治有一些零星規(guī)定，但分散而不系統(tǒng)、缺乏可操作性。我國目前正在制定《土壤污染防治法》，填補法律制度的空白，規(guī)定專門的、行之有效的防治與修復(fù)制度和措施。土壤污染防治法的缺失是我國土壤污染嚴重并加劇、土壤環(huán)境質(zhì)量難以改善的重要原因。

現(xiàn)行的土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系不完善

我國現(xiàn)行的?1995?年制定的國家《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》已不適合當前土壤環(huán)境管理的需求^[12,13]。該標準主要適用于農(nóng)業(yè)用地土壤評價，重金屬污染物項目過少，尚未包括鉈、銻、釩等新型污染物；部分重金屬如鎘、鎳的質(zhì)量標準要求過嚴，而鉛的過松；簡單地規(guī)定了全國統(tǒng)一值，忽視了我國土壤類型及其背景值的區(qū)域差異，以及土壤利用的多樣化等特點。至今，適用于居住用地、工業(yè)建設(shè)項目用地的國家土壤環(huán)境質(zhì)量標準缺失。所有這些都在很大程度上阻礙了土壤污染的過程監(jiān)管、源頭控制與末端修復(fù)。

土壤環(huán)境監(jiān)管長期不力，執(zhí)法力度不大

我國土壤污染的監(jiān)管主體不明確，涉及的監(jiān)管部門有環(huán)境保護部、國土資源部、農(nóng)業(yè)部、水利部等。由于政府部門管理分散，以致出現(xiàn)監(jiān)管的“灰色地帶”，這一現(xiàn)象在《土壤污染防治行動計劃》（簡稱“土十條”）落實過程中得到一定程度的解決。目前，我國土壤環(huán)境監(jiān)管體系和制度不完備，尚未建立完善的土壤環(huán)境質(zhì)量調(diào)查、監(jiān)測制度以及土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測體系。雖然我國已建立起國家、省、市、縣四級環(huán)境執(zhí)法體系，環(huán)境執(zhí)法能力和水平正在不斷提高，但是從現(xiàn)實看，受各種因素制約，環(huán)境執(zhí)法制度、機制、程序還不完善，執(zhí)法能力相對薄弱，“環(huán)境執(zhí)法難”在全國普遍存在。所有這些都影響了對污染物進入土壤環(huán)境的控制。

 土壤污染分區(qū)治理修復(fù)策略

土壤是具有空間格局但又可變異的非均相、不流動的地球陸地表層生態(tài)系統(tǒng)，通常處于不同利用狀態(tài)，顯著異于可流動的大氣和水體。土壤污染具有隱蔽性、長期性、危害性等特點，并正呈現(xiàn)出流域性、區(qū)域化特征。土壤一旦遭受污染，治理修復(fù)難度很大^[1]。因而，不能以大氣和水污染管控和修復(fù)的思路和標準規(guī)范來指導土壤污染的管控和修復(fù)。也因此，在面對現(xiàn)階段和未來相當長一段時期顯現(xiàn)的或潛在的土壤環(huán)境污染問題上，必須全面貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)思想，盡快出臺《土壤污染防治法》，健全國家及地方土壤環(huán)境質(zhì)量標準，創(chuàng)新土壤環(huán)境科技，構(gòu)建我國土壤污染分區(qū)防治體系，支持區(qū)域土壤環(huán)境監(jiān)管，確保區(qū)域土壤環(huán)境安全。

 積極推進制定地方土壤污染防治法

土壤污染防治立法工作是切實解決我國當前及長遠土壤污染問題的前提和基礎(chǔ)。我國第一部土壤污染防治領(lǐng)域的專門法律《中華人民共和國土壤污染防治法（草案二次審議稿）》，目前正在征求社會各界意見。建議同時加快地方立法進程，使我國區(qū)域土壤污染的預(yù)防、治理、控制及修復(fù)等工作有法可依，使土壤污染防治工作法制化。這有助于加強國家及地方對進入土壤的污水、廢棄物、尾礦渣、肥料、農(nóng)藥和污泥等污染源的控制與使用管理，有助于加強對耕地、工業(yè)用地、商業(yè)用地、礦區(qū)以及集中式飲用水源地等土壤環(huán)境的有效監(jiān)管，有助于土壤污染防治工作落實到各級政府政績考核工作中。

允許地方制修訂土壤環(huán)境質(zhì)量標準

我國現(xiàn)行的土壤環(huán)境質(zhì)量標準已不適應(yīng)當前土壤環(huán)境管理的需求，亟須制修訂并盡快出臺分區(qū)、分類、分等的土壤環(huán)境質(zhì)量標準體系，允許地方客觀制定區(qū)域土壤環(huán)境質(zhì)量標準。建議針對土壤類型多樣性，科學建立不同區(qū)域的土壤環(huán)境重金屬質(zhì)量標準；根據(jù)土壤性質(zhì)、條件及利用方式的差異，建立自然土壤、農(nóng)業(yè)土壤（包括農(nóng)地、林地、草地、菜地和果園地）、工業(yè)建設(shè)用地土壤的重金屬質(zhì)量標準；針對地球化學異常的高背景區(qū)，制定基于生物有效性和環(huán)境風險的地方土壤環(huán)境質(zhì)量標準；鑒于鎘是我國土壤中最主要、涉及面最廣的重金屬污染元素，應(yīng)在充分對比分析研究國際及地區(qū)有關(guān)標準的基礎(chǔ)上，優(yōu)先研究制定適合我國區(qū)域土壤環(huán)境與健康保障的鎘質(zhì)量標準體系；結(jié)合區(qū)域土壤金屬元素背景值及危害途徑，重新修訂土壤環(huán)境鉛、鎳的質(zhì)量標準，新建立鉈、銻、釩等新型金屬污染物的土壤環(huán)境質(zhì)量標準。同時，結(jié)合技術(shù)和經(jīng)濟社會發(fā)展水平，建立污染土壤及場地的風險管控和治理修復(fù)等方法技術(shù)規(guī)范。