中國網/中國發(fā)展門戶網訊 糧食安全是一個世界性的挑戰(zhàn)，關系到人類可持續(xù)發(fā)展的基本需求。作為人類賴以生存的最基本資源，耕地是在自然資源要素和人為活動的共同作用下，以食物生產為核心，兼具生活、生態(tài)、文化等多重功能的復雜綜合體，其不僅是糧食安全的基礎；還具有氣候調節(jié)、凈化水質、生物控制等多種生態(tài)功能，對地表水、食物鏈、生物多樣性和大氣層保護起到重要作用。保護耕地資源，不僅要關注垂直空間多圈層交互作用下耕地自然屬性特征，亦要重視在不突破資源環(huán)境承載力上限前提下耕地的可持續(xù)利用模式，權衡保障糧食需求與保護農田及其他生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定。

中國把“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”作為一項基本國策。習近平總書記多次指出，“耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基”，要“像保護大熊貓一樣保護耕地”，“18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田”。受土地管控政策、高標準農田建設、種糧補貼、農業(yè)稅減免等多重利好因素推動，雖然中國人均耕地面積不足世界平均數(shù)的40%，耕地土壤有機質平均含量僅為歐美發(fā)達國家的60%，但持續(xù)以全球9%的耕地養(yǎng)活近20%的人口，實現(xiàn)糧食產量“十九連豐”，為實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標作出重要貢獻。然而，當前增產不代表永續(xù)高產，在過去40年，化肥農藥的過量投入、重型農業(yè)機械設備的推廣和多重套種的高強度利用不斷加劇農田生態(tài)系統(tǒng)退化，引起耕作層變薄、板結、酸化、有機質降低，引發(fā)農作物生理特征病變，危害土壤動物與微生物群落結構。土地污染問題也頻繁導致我國部分地區(qū)的糧食產品有毒有害物質超標。認識耕地資源利用的態(tài)勢并分析治理對策，探索區(qū)域適宜的耕地利用模式，是落實具有中國特色的“最嚴格的耕地保護”新戰(zhàn)略，實現(xiàn)生態(tài)保護紅線、永久基本農田和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條控制線協(xié)同管控的重要前提。

中國耕地資源利用的“五化”態(tài)勢

耕地系統(tǒng)是可人工賦能的半自然生態(tài)系統(tǒng)，在不同地理空間中具有特定結構和功能特性，經長期自然演變形成穩(wěn)定的生態(tài)平衡狀態(tài)。人類活動是驅動耕地系統(tǒng)功能狀態(tài)變化或穩(wěn)態(tài)相變的主導因素，直接或間接影響耕地生產、生活、生態(tài)功能。根據土地科學領域的長期研究，當前威脅中國耕地資源安全的耕地利用結構性變化可總結為“五化”現(xiàn)象，即“非農化”、“非糧化”、“細碎化”、“邊際化”與“生態(tài)退化”。本文分析中國耕地資源利用“五化”態(tài)勢，并分析治理“五化”態(tài)勢的多重嚴峻挑戰(zhàn)，最后提出政策建議。

“非農化”態(tài)勢：耕地數(shù)量下降超5%，“北增南減”過程增加糧食安全風險，并加劇產能損失

耕地“非農化”是指占用耕地從事非農業(yè)活動（如城鎮(zhèn)、住宅、工業(yè)、交通等建設，綠化造林，挖湖造景，以及擴大自然保護地等）的過程。根據第二、三次全國國土調查主要數(shù)據公報，2019年我國耕地總面積19.179億畝，相比2009年減少1.129億畝。根據GlobalLand30 2000/2010/2020三期數(shù)據對比分析（圖1），在2000—2010年階段，中國耕地轉為建設用地的面積占耕地流出總面積的21.86%，其中比例較高省份主要分布在華北平原和長江中下游平原；至2010—2020年階段，38.47%的流出耕地被建設用地占用，該比值在上海、北京、天津、河南、山東等地甚至超過70%，并在東南丘陵地區(qū)與西部灌溉農業(yè)區(qū)增幅突出（圖1d）。耕地占補平衡政策的實施對管控建設用地侵占耕地發(fā)揮重要作用，但尚有部分地區(qū)未實現(xiàn)數(shù)量平衡（例如，2010—2020年，華北平原的所有省份均未實現(xiàn)耕地數(shù)量平衡）（圖1a）；并且由于該時期缺乏耕地向生態(tài)用地流出的管控政策，退耕還林還草成為南方丘陵山區(qū)及西部灌區(qū)耕地流出的主要因素。

從空間上看，我國耕地呈“北增南減”特征（圖1b），耕地由農業(yè)氣候資源豐富、農作條件較好的東部平原和東南沿海省份向水熱條件較差的北方地區(qū)轉移。這一再分配過程使我國傳統(tǒng)“南糧北運”逆轉為“北糧南運”，在一定程度上加劇了北方水資源壓力，并造成當?shù)馗刭Y源過度利用，增加糧食安全的不確定性。耕地空間再分配也加劇了耕地產能損失（圖1c）。已有研究表明，2010—2020年，我國耕地總產能減少3125.46萬噸，是2000—2010年的3.25倍，并且“占優(yōu)補劣”普遍存在，補充耕地的平均潛在單產僅流出耕地的62.6%。此外，2000—2010年的補充耕地，至2020年仍作耕地使用的比例較低，全國近一半省份不足50%。

“非糧化”態(tài)勢：自2000年以來急劇增加，南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產區(qū)高于糧食主產區(qū)

耕地“非糧化”是指原本用于種植糧食作物的耕地轉為種植非糧作物甚至發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、休閑農業(yè)，其典型表現(xiàn)形式有“坑塘化”“果園化”“苗木化”“茶園化”等。在既定約束下，耕地經營主體理性選擇可獲致最大化收益的種植方式，能夠增加收益、減少棄耕撂荒，促進規(guī)模經營。但是，如不具體情況具體分析，施以精細化監(jiān)管，從長遠看，耕地“非糧化”極易導致耕作層被破壞，耕地基礎地力被侵蝕、農田生態(tài)系統(tǒng)退化等嚴重后果，危及國家糧食安全的物質基礎。

近年來，政府推進糧食規(guī)?；a過程中，“工商資本”涉農的趨利性，以及“耕地流轉”中高額的土地租金、滯后的種糧補貼政策等因素加劇“非糧化”蔓延。據調查，2013年12月—2014年3月，我國東部地區(qū)以“工商資本”形式流轉耕地的非糧化率達72.41%，中部、西部分別為32.69%和57.35%。1980—2020年中國統(tǒng)計年鑒數(shù)據顯示，我國耕地“非糧化”率自2000年以來急劇增加，且南方高于北方、山區(qū)高于平原，非糧食主產區(qū)高于糧食主產區(qū)。上海、浙江、福建、廣東海南等東部省份，自1995年以來，長期存在嚴重耕地“非糧化”態(tài)勢，非糧化率超過50%的年頭比較常見。廣西、四川、云南、貴州、重慶等西南省份，自2000年以來，耕地“非糧化”持續(xù)走高，2020年達到歷史峰值。

“細碎化”態(tài)勢：北低南高，三大平原連片耕地被高細碎利用，2014年以來細碎度降低

耕地“細碎化”是指一個農戶經營一塊以上的耕地，這些地塊“受人為或自然條件的影響，難以成片、集中、規(guī)模經營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態(tài)”。耕地“細碎化”的影響隨區(qū)域自然-經濟-社會特征而變化：有研究認為，在剩余勞動力較多、耕地面積較少的特定地區(qū)，“細碎化”有利于農民開展多樣化種植，分散農業(yè)投入風險，從而維持或增加凈收入；而隨著農業(yè)機械化和經營模式的不斷發(fā)展，更多學者提出，耕地“細碎化”會阻礙農業(yè)新技術應用，加劇田埂引發(fā)的農民矛盾，阻礙農業(yè)規(guī)模經營，對耕地利用效率、農業(yè)投入產出、農業(yè)復種指數(shù)產生負面影響。

根據第二次全國土地調查數(shù)據升尺度計算（圖2），我國耕地細碎度整體表現(xiàn)為北低南高的空間格局，連片性低的細碎地塊主要分布在山地丘陵地區(qū)；關中平原、成都平原及長江中下游平原江蘇、安徽、江西等地區(qū)呈低平均斑塊面積-高空間密度聚類格局，即具備高的規(guī)模經營潛力，但因人為分割與多樣化種植等因素呈細碎利用。王學和徐曉凡研究表明，2004—2013年中國超70%的縣域耕地景觀格局呈顯著“細碎化”趨勢；2014—2020年，在農地流轉政策影響下耕地細碎度降低，其中兩廣地區(qū)最為顯著。

“邊際化”態(tài)勢：2015年以來加劇，山區(qū)高于平原，由長江中下游地區(qū)向西遷移，超半數(shù)縣耕地利用強度低于60%

土地“邊際化”是指某一土地利用狀態(tài)的經濟效益在自然、社會、政治、經濟、環(huán)境等多因素的共同作用下不斷減少的過程。耕地“邊際化”的本質是耕地在當前用途下出現(xiàn)“無租化”現(xiàn)象，即農地利用的純收益“小于或等于零”（稱為“低端邊際化”）或低于其他可選用途的經濟收益（稱為“高端邊際化”），耕地用途轉為更為粗放的用途，甚至撂荒。耕地“邊際化”現(xiàn)象的指示性指標通常包括“耕作純收益明顯下降”“農作物播種面積減小”“集約度減小”等。

根據2001—2018年的“全國農產品成本收益資料匯編”，自2015年以來，種植早秈稻、小麥、玉米在大部分省份表現(xiàn)出顯著低端邊際化特征，相比2010年以前收益下降劇烈。此外，山區(qū)省份邊際化現(xiàn)象更為嚴峻，這主要是由于山區(qū)農業(yè)機械化發(fā)展困難導致畝均耕作用工數(shù)量遠大于平原地區(qū)，且耕作勞動生產率顯著低于平原地區(qū)。

根據張學珍等對1992—2017年中國20余省份的165個縣（市）撂荒案例薈萃分析，我國撂荒案例在空間上主要呈逆時針旋轉90°的“T”字型格局；2010年后，我國撂荒研究重點區(qū)域由長江中下游地區(qū)向西遷移，轉變?yōu)樽愿拭C東南部至貴州西部和云南北部的南北條帶狀集中分布；撂荒案例數(shù)量持續(xù)增加，撂荒率也呈逐漸增加趨勢。Ye等對中國縣級耕地利用強度研究表明，全國73.1%的縣耕地平均利用強度低于0.7，53.6%的縣平均利用強度低于0.6，遼寧、內蒙古、山西、湖南、安徽、四川、云南、重慶、海南、新疆等地區(qū)均存在隱性撂荒空間聚集特征；高質量-低強度成為耕地利用的核心矛盾（覆蓋52.98%縣區(qū)）。此外，耕地占補平衡政策實施中對“占近補遠”現(xiàn)象的管控缺失也加劇了“邊際化”過程。例如，Liu等計算得出，2010—2020年，省級補償耕地的平均耕作距離達到占用耕地的2—7倍；但同時期省級耕地平均耕作距離減少了3.82%—63.88%。這一矛盾主要是由于遠距離耕地因耕作成本較高而被粗放利用甚至撂荒，進而被遙感分類模型識別為其他土地利用類型，“邊際化”過程的效應掩蓋了“占近補遠”過程，導致省級平均耕作距離減小。

“生態(tài)退化”態(tài)勢：生物健康形勢嚴峻，化肥農藥利用率距發(fā)達國家仍有較大差距，農田汞、鎘污染治理亟待加強

耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象是指由于土地過度開發(fā)利用、田塊規(guī)?；下非^度硬化導致農田半自然生境減少或消失，加之化肥農藥大量投入和單一化種植，導致耕地土壤酸化板結、重金屬污染加劇、農業(yè)景觀均質化、生物多樣性嚴重減低。農業(yè)化學品投入與耕地重金屬污染是耕地“生態(tài)退化”現(xiàn)象發(fā)生發(fā)展的重要影響因素。

基于FAOSTAT數(shù)據集能值分析（圖3）：1995—2010年，我國農作物產出強度提升伴隨著農藥化肥投入強度的大幅增加；2010年以后我國農作物生產模式轉為“減肥增產”，農藥投入強度也呈波動降低；至2019年，我國農作物產出強度僅接近美國2000年產出水平，仍有較大的提升潛力，農藥、化肥投入強度分別是美國2000年的2.32倍與1.4倍。

1998—2019年中國29省份121個縣農田土壤重金屬——汞（Hg）、砷（As）、鉛（Pb）、鎘（Cd）、鉻（Cr）、銅（Cu）、鋅（Zn）含量調查案例薈萃分析表明：我國農田Hg、Pb、Cd元素污染普遍較為嚴重，其中以Cd元素污染最為嚴重——在遼寧、江蘇、吉林、湖北、福建、廣東、四川、江西、甘肅、陜西、河北、廣西、新疆、河南等眾多地區(qū)均檢測出重度或嚴重污染案例。從時間變化上看，農田Hg、Cd污染狀況變化較小，而Pb污染狀況在2016年以后有所改善。

耕地“五化”態(tài)勢的綜合分析

綜合來看，近20年我國耕地“非農化”“非糧化”“細碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”均表現(xiàn)出加劇趨勢?！胺寝r化”和“非糧化”問題已經突破耕地資源安全預警線（圖4），其中華北平原與長江中下游平原“非農化”問題，以及南方省份的高“非糧化”問題尤為嚴重。同時，“細碎化”“邊際化”和“生態(tài)退化”也已突破臨界預警線，存在向預警線加劇的風險。平原地區(qū)耕地“細碎化”態(tài)勢得到一定控制，但仍是限制農業(yè)規(guī)模經營的主要因素；“邊際化”態(tài)勢持續(xù)加劇，特別是顯/隱性撂荒問題亟待重視；“生態(tài)退化”治理已有初步成效，但化肥農藥利用率距離發(fā)達國家尚存差距，耕地Hg、Cd污染監(jiān)測與治理亟待加強。從長遠來看，應優(yōu)先轉變“非農化”“非糧化”趨勢，進一步治理“細碎化”“邊際化”，謹防“生態(tài)退化”加劇。此外，“五化”問題均表現(xiàn)出不同程度的向西遷移，急需做好提前防治。

治理耕地“五化”面臨艱巨挑戰(zhàn)

耕地“五化”過程成因交錯復雜，機理認知困難

耕地“五化”過程成因復雜，受自然-經濟-社會因素綜合作用，并表現(xiàn)出區(qū)域分異特征。

自然層面。我國面臨大國小農的基本國情，人均耕地面積小，自然資源稟賦較差。小農戶仍是我國農業(yè)經營的絕對主體，占全國農業(yè)經營戶的98%，覆蓋全國70%左右耕地，并受氣候條件、地形特征、土壤性狀、工程水平的空間約束，這導致大量不適宜耕作的土地被作為耕地利用。

經濟層面。城市化、工商業(yè)資本向農業(yè)轉移加劇了耕地“非農化”過程；種糧比較效益低下，有限種糧面積難以維持尊嚴體面的家庭生計，是驅動“非糧化”的關鍵癥結；經濟飛速增長和產業(yè)結構升級帶來的農業(yè)比重下降、務農機會成本增加、農業(yè)勞動力轉移、農資價格上漲，加劇平原區(qū)流轉農地的“非糧化”與“生態(tài)退化”經營，也推動山地區(qū)耕地“邊際化”發(fā)展。

社會層面。老生代農戶群體勞動能力減弱，農村偏低的醫(yī)療、教育、生活條件，以及部分地區(qū)農業(yè)無法維持生計的現(xiàn)實狀況使得“農二代”延續(xù)務農的意愿較低，導致務農主體缺位，增加耕地“非糧化”“邊際化”的風險；務農群體受教育水平較低也限制了新興農業(yè)技術的推廣應用。同時，農產品質量監(jiān)管體系與農產品市場規(guī)范化的發(fā)展不足，導致耕地“生態(tài)退化”缺乏消費端約束。

自然-經濟-社會因素的空間差異決定了我國耕地“五化”過程在不同地區(qū)受異質性的機理過程驅動而表現(xiàn)出不同的發(fā)展方向。治理耕地“五化”應立足于理解區(qū)域性“五化”機理特征，絕不能實施“一刀切”的管控政策。

耕地“五化”是系統(tǒng)性問題，形態(tài)多樣，多相互通，加劇政策管控難度

耕地“五化”根源在于農業(yè)經營主體與土地監(jiān)管主體之間對耕地利用方式與產出效益的期望產生對立。一方面，不同類型的農業(yè)經營主體以提升耕地經濟效益為目標，在區(qū)域自然條件及自身資金技術等因素約束下趨向比較收益較高的耕地利用方式；另一方面，不同類型的土地監(jiān)管主體則從區(qū)域建設發(fā)展、糧食安全保障、資源生態(tài)健康等方面對耕地利用方式提出要求，通過行政法規(guī)管控約束農業(yè)經營主體提升耕地經濟效益的行為。在部分地區(qū)，這一對立又融入了農業(yè)經營主體內部之間關于流轉農地收益分配、環(huán)境安全的矛盾，以及土地監(jiān)管主體內部之間關于城市發(fā)展與耕地保護的沖突，變得更為復雜。

耕地“五化”現(xiàn)象，是在極端情況下，農業(yè)經營主體與土地監(jiān)管主體之間對耕地利用方式與產出效益的期望產生對立的具象化形式。在此背景下，農業(yè)經營主體為規(guī)避行政法規(guī)約束而激發(fā)新形態(tài)的“五化”案例不斷涌現(xiàn)，倒逼耕地管控政策以“堵缺口”的方式被動應對，在實踐中表現(xiàn)出滯后性與片面性。

同時，耕地“五化”是系統(tǒng)性問題，“五化”現(xiàn)象之間存在多相態(tài)互通。針對單一“五化”問題設計管控策略，有可能激化農業(yè)經營主體與土地監(jiān)管主體之間的對立，推動一種“五化”相態(tài)轉為另一種“五化”相態(tài)，甚至衍生出新相態(tài)。例如，耕地占補平衡、建設用地增減掛鉤等政策對管控“非農化”問題發(fā)揮重要作用，但部分地區(qū)“占近補遠”的補償方式加劇了耕地的“細碎化”和“邊際化”；而占林草補耕地不僅破壞原生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，也對化學品投入提出更高需求，加劇耕地“生態(tài)退化”。又如，通過“農地流轉”政策有效改善了“細碎化”，但規(guī)模經營主體趨于通過“非糧化”經營提升流轉耕地的經濟收益；而對“非糧化”的嚴格管控，很可能加劇山區(qū)耕地撂荒，并推動平原區(qū)農業(yè)經營主體提升化學品投入以提升糧食單產。

綜上，治理耕地“五化”，應從根本問題入手，統(tǒng)籌全局，以疏解農業(yè)經營主體與土地監(jiān)管主體間的對立為目標，充分顧及農業(yè)經營主體意愿。

耕地“五化”的責任主體存在認知差異，目標難以協(xié)同

耕地資源“利用-本底-效益”存在內在聯(lián)系與互饋作用：耕地資源利用行為通過改變資源本底狀態(tài)，支撐資源效益的實現(xiàn)；耕地資源效益指示耕地資源本底的質量、健康狀況，進而牽引或制約耕地利用行為。“五化”現(xiàn)象外在表現(xiàn)為不適宜的耕地資源利用行為，內在損害耕地資源本底狀態(tài)、影響農田生態(tài)系統(tǒng)健康。基于此，探索“五化”治理路徑，需要聯(lián)合農業(yè)、自然資源、生態(tài)環(huán)境、水土保持等相關的多個責任主體，圍繞“利用-本底-效益”級聯(lián)過程形成共識，理清區(qū)域性耕地利用的邊界，從源頭出發(fā)協(xié)作監(jiān)管不適宜的耕地利用行為。

當前耕地保護責任主體因職能分割而存在認知差異：重視耕地產量提升、耕地污染治理、耕地質量產能保護等責任的局部而輕全局。這種認知差異導致“五化”治理目標難以協(xié)同，存在政策設計不完善、措施針對性不強的短板，并有部分問題因缺失責任主體而未得監(jiān)管。例如，長期單一農作物種植引起的農田生態(tài)退化問題。同時，這種認知差異也導致不同層面問題，包括：部分經濟發(fā)展相對落后地區(qū)片面理解推進“農業(yè)結構調整”，放任“非糧化”經營以發(fā)展鄉(xiāng)村經濟；部分經濟發(fā)達地區(qū)由于片面追求經濟發(fā)展、制度建設不健全、對“五化”危害認知不足等因素，缺乏對工礦城建占用基本農田、流轉農地“非糧化”經營、耕地拋荒或高化學品投入等現(xiàn)象實施合理制約。

自然-經濟-社會的動態(tài)變化加劇耕地“五化”治理的不確定性

耕地“五化”過程發(fā)生于開放的農田生態(tài)系統(tǒng)，其區(qū)域性演化機制與治理彈性可能受外部自然與經濟社會因子的動態(tài)變化影響而發(fā)生變化，給“五化”治理帶來極大不確定性。

氣候因素是加劇耕地“五化”治理不確定性的主要自然因素。我國是全球氣候變化的敏感區(qū)和影響顯著區(qū)。①氣候變化引起1951—2021年我國地表年平均氣溫每10年升高0.26℃。2012年以來年降水量持續(xù)偏多，導致大部分極端氣候事件的頻率與影響強度增加，負面影響農作物干物質積累并加劇農業(yè)生產風險。有研究提出，如不采取任何措施，到21世紀后半期，中國小麥、水稻、玉米等主要農作物的最大降幅可達37%。②氣候變化通過改變水熱分配引起區(qū)域土地適宜性與資源承載力發(fā)生變化，并加劇供水差異，導致部分地區(qū)農業(yè)需水量增大，提高農業(yè)成本與投資需求。這些影響可能驅動不同地區(qū)小農戶做出擴大經濟作物種植面積、多樣化種植或外出打工等選擇以規(guī)避風險，加重“五化”風險。③氣候變化對林草等其他生態(tài)系統(tǒng)的影響也可能通過遠程耦合作用增加耕地“五化”治理難度。例如，溫升引起林草土壤有機碳下降、生物多樣性降低等問題會進一步加劇耕地保護壓力，威脅農田生態(tài)系統(tǒng)的抗逆性。

我國正處在經濟社會發(fā)展的重要階段。據國家統(tǒng)計局公報，2022年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%，河南、河北、山東、安徽、江蘇和四川等糧食主產省份仍具較大城鎮(zhèn)化潛力，在未來一段時期持續(xù)面臨建設用地需求增長的挑戰(zhàn)；而收入提升與人口數(shù)量增長驅動飲食結構多元化與糧食需求增加，增加耕地利用壓力。同時，人口老齡化、農業(yè)勞動力外流及動蕩的國際政治經濟形式進一步加劇耕地“五化”治理的不確定性。

基于此，治理“五化”問題不僅要立足現(xiàn)狀，還要考慮氣候與經濟社會因子動態(tài)變化的影響，盡可能預留彈性應對空間。

政策建議

深化耕地系統(tǒng)研究，完善“五化”綜合治理的長期科技支撐

深化良田-良種-良法系統(tǒng)性研究，為“五化”綜合治理提供科技支撐。

良田層面。推進顧及未來氣候、經濟、社會情景動態(tài)變化的資源承載力、土地適宜性與多元糧食需求評估研究與成果推廣應用。加快形成具有資源稟賦優(yōu)勢的國家糧食生產核心區(qū)布局，統(tǒng)籌規(guī)劃各地區(qū)耕地最低保有量，回答“地區(qū)承載耕地面積的上限是多少”“哪些地區(qū)不適宜種糧而適宜經濟作物”“哪些地區(qū)邊際化或生態(tài)退化程度高、風險大且難以逆轉，不適宜作為耕地利用”“哪些地區(qū)需要休耕輪作、如何休耕輪作”等諸多問題；挖掘氣候、地形、土壤、工程建設、利用方式、土壤微生物等因素對區(qū)域性耕地單產、農田生態(tài)系統(tǒng)健康及“五化”現(xiàn)象的影響機制及其拐點，為全面推進高標準農田建設提供理論指導。

良種層面。構建規(guī)?；纳镉N產業(yè)基礎設置與科技創(chuàng)新平臺，集中力量突破農作物育種關鍵技術；鼓勵扶持種子企業(yè)，改進種子企業(yè)與科研單位的合作模式，加快育種產業(yè)化發(fā)展；加強科研成果應用，根據地區(qū)自然社會經濟條件與極端氣候風險推廣適宜的農作物育種成果。

良法層面。鼓勵支持以耕地可持續(xù)產能保護為核心的研究探索，研究一季種糧的可持續(xù)高效利用模式，研究有利于耕地健康維持和保育的多年糧果輪作經營模式；突破耕地資源調查、監(jiān)測、評價、預測、預警關鍵技術與裝備；宣傳推廣農業(yè)科技小院的先進經驗，加強對小農戶的耕作技術培訓，增加資金支持并制定考核標準；推廣高標準農田建設，提升耕地利用效率與抗災能力，加強節(jié)水灌溉、鹽堿地治理、污染土壤微生物修復等高新科技推廣應用，突破適宜山地丘陵區(qū)的小型農機研發(fā)關鍵技術。

提升農戶種糧收入，完善主糧產供銷鏈路，降低務農風險

強化農業(yè)支持保護補貼。通過建立獎勵機制填補糧食作物和經濟作物的效益差異，包括制定區(qū)域性農業(yè)碳匯核算標準與補貼標準，優(yōu)先對糧地試點實施碳匯補貼；制定碳稅制度，完善碳稅征收主體、稅費標準、補貼標準等內容，針對化肥、農藥生產統(tǒng)一征收碳稅，并將碳稅補貼至農業(yè)部門和應用保護性耕作的農業(yè)經營主體等。

鼓勵發(fā)展村民聯(lián)合體。強化小農戶對規(guī)?；洜I主體的監(jiān)督能力，要求占補平衡、增減掛鉤、旱改水、進出平衡指標交易應有村民聯(lián)合體參與并占一定比例的收益，并相應的承擔長期管護責任。

完善主糧產供銷鏈路。減少運輸銷售過程中糧食損耗；規(guī)范農產品銷售市場，落實農產品健康分級，推動農產品健康信息開放與產地溯源，加強食品安全宣傳教育，保障健康農產品具有更高收益。

擴大主糧政策性保險。適當補貼農戶購買農業(yè)保險行為，降低農戶主糧種植風險。

完善法制建設，落實主體責任，強化監(jiān)管考核

完善法制與政策建設，為耕地保護涉及的數(shù)量、質量、生態(tài)關聯(lián)要素提供法制與政策保障，加強對違法占用耕地、污染損毀耕地行為的懲處力度。協(xié)同完善“占補平衡”“進出平衡”“增減掛鉤”政策，嚴把入口關，對轉入耕地的連片規(guī)模、耕作距離設定門檻，對于存在水土流失、洪澇災害、污染等退化風險的建筑用地、園地、林地、草地等慎重轉入；統(tǒng)一轉入耕地的評估體系與驗收標準，明確后期管護責任主體與管護要求。推動以縣為單元建立耕地“占補平衡”“進出平衡”“增減掛鉤”指標流轉庫，統(tǒng)籌省內耕地“轉入”指標周轉。

逐步恢復“非農化”“非糧化”耕地，以“南增北穩(wěn)”方式優(yōu)化國家耕地戰(zhàn)略布局。成立專家組，面向各地區(qū)制定“可恢復耕地”（即第三次全國國土調查標注為“即可恢復”或“工程恢復”的現(xiàn)狀園地、林地、草地、坑塘水面）的定量恢復目標。著力推動我國南方高產能地區(qū)耕地恢復，控制北方地區(qū)耕地粗放擴張。國家建立跨省的耕地保護獎勵機制，確實無法履行耕地定量恢復目標的地區(qū)，需繳納“高額”耕地保護補償費。

完善多方主體責任，加快推行“田長制”、落實簽訂“軍令狀”。加強耕地“五化”整治監(jiān)測考核，推進五級“田長制”，將各級“田長”責任范圍落地上圖，明確責任邊界并簽訂責任狀。制訂完善的“田長”責任考核指標體系，將耕地“五化”治理情況，作為重要內容納入考核體系之中。整合國家自然資源督察、地方土地執(zhí)法檢查的現(xiàn)有違法查處機制，并推廣應用衛(wèi)星遙感、地面低空遙感等技術，建立健全耕地“五化”的快速核查機制和監(jiān)測預警機制。

加強宣傳教育，推動民眾樹立耕地資源大安全觀

圍繞“糧食安全”“健康的土地—健康的食物—健康的身體”等加強主題教育。將“五化”治理與民眾福祉關聯(lián)，引導民眾客觀認識“五化”態(tài)勢及其危害，建設耕地資源保護的群眾基礎。

倡導和推行節(jié)糧減損行動。在學校、社區(qū)等場所深化糧食節(jié)約教育與公益宣傳；發(fā)揮國家行政機關及企事業(yè)單位模范帶頭作用，完善相關用餐制度，建立糧食浪費監(jiān)測體系。

加強對農業(yè)經營主體的耕地保護法律法規(guī)教育與國家利好政策宣傳。既要引導小農戶認識“五化”危害，亦要幫助小農戶了解村民聯(lián)合體、多種托管服務組織、農業(yè)科技小院等與自身權益的聯(lián)系。

（作者：葉思菁、宋長青、程昌秀、高培超、沈石、穆望舒，北京師范大學 地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室、北京師范大學 地理科學學部；編審：楊柳春； 《中國科學院院刊》供稿）