中國(guó)網(wǎng)/中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)訊 青藏高原是我國(guó)原真性自然-人文遺產(chǎn)最豐富、全球影響力和國(guó)家代表性最顯著的國(guó)家公園潛在集中建設(shè)區(qū)域。為此，2017?年中國(guó)科學(xué)院就開(kāi)啟了關(guān)于青藏高原國(guó)家公園的科考研究，有關(guān)學(xué)者前瞻性地提出了在青藏高原建設(shè)國(guó)家公園群的戰(zhàn)略構(gòu)想。本文通過(guò)劃分我國(guó)國(guó)家公園體制改革階段，闡釋了青藏高原國(guó)家公園群思想在改革新階段的價(jià)值和意義。在此基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了青藏高原國(guó)家公園群統(tǒng)籌管理面臨的制度障礙，進(jìn)而針對(duì)我國(guó)國(guó)家公園群提出體制改革的建議。

我國(guó)國(guó)家公園體制改革進(jìn)入新階段

雖然地方政府對(duì)國(guó)家公園體制改革的探索始于?21?世紀(jì)初，但從國(guó)家層面來(lái)整體推進(jìn)國(guó)家公園體制改革始于?2013?年。國(guó)家公園體制改革經(jīng)歷了從不熟悉到逐漸認(rèn)知清晰、從借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)到突出中國(guó)特色的演變過(guò)程，可劃分為兩個(gè)大的發(fā)展階段（圖?1）。

基于國(guó)家公園自身的改革探索階段（2013—2018?年）

2013?年，十八屆三中全會(huì)提出建立國(guó)家公園體制，標(biāo)志著這一階段的開(kāi)始。作為改革的新生事物，中央政府對(duì)國(guó)家公園的概念內(nèi)涵、存在意義、管理模式等還不是很熟悉。因此，一方面，中央全面深化改革委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等積極推進(jìn)國(guó)家公園的地方改革試點(diǎn)，通過(guò)試點(diǎn)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)、探索中國(guó)模式。2015?年，《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》印發(fā)；同年，國(guó)家公園體制改革的?10?個(gè)地方試點(diǎn)陸續(xù)得到批準(zhǔn)。另一方面，加強(qiáng)國(guó)家公園體制的研究。2016?年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)選擇了?10?個(gè)研究課題、14?家研究單位開(kāi)展國(guó)家公園的治理體系，以及立法、遺產(chǎn)保護(hù)、特許經(jīng)營(yíng)、科研監(jiān)測(cè)等專題研究。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，隨著?2017?年《建立國(guó)家公園體制總體方案》的印發(fā)，特別是?2018?年國(guó)家林業(yè)和草原局（國(guó)家公園管理局）的組建，標(biāo)志著基于國(guó)家公園自身的改革探索階段基本結(jié)束。

立足自然保護(hù)地體系的國(guó)家公園體制改革階段（2019?年以來(lái)）

2019?年《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》的印發(fā)標(biāo)志著這一階段的開(kāi)始。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，上一階段的改革探索使國(guó)家公園改革的要求越來(lái)越清晰，針對(duì)包括國(guó)家公園在內(nèi)的各類自然保護(hù)地重疊設(shè)置、多頭管理等問(wèn)題，《建立國(guó)家公園體制總體方案》中就已經(jīng)提出構(gòu)建統(tǒng)一規(guī)范的國(guó)家公園體制。而立足自然保護(hù)地體系的國(guó)家公園體制改革則進(jìn)一步深入貫徹了習(xí)近平生態(tài)文明思想，進(jìn)一步秉持了整體觀和系統(tǒng)觀的理念。整合、優(yōu)化現(xiàn)有各類自然保護(hù)地，有利于從自然保護(hù)地的整體來(lái)維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，有利于為美麗中國(guó)建設(shè)提供體系化的空間載體。

統(tǒng)籌推進(jìn)青藏高原國(guó)家公園群建設(shè)的價(jià)值和意義

第二次青藏高原綜合科學(xué)考察研究國(guó)家公園分隊(duì)（以下簡(jiǎn)稱“科考分隊(duì)”）通過(guò)對(duì)青藏高原在全球的自然-人生態(tài)系統(tǒng)的重要性、原真性、集中分布狀況，以及各區(qū)域代表性自然-人文遺產(chǎn)資源的相似性等分析，首次提出了“地球第三極國(guó)家公園群”暨青藏高原國(guó)家公園群的概念，提出以群的整體架構(gòu)來(lái)推進(jìn)青藏高原的國(guó)家公園和自然保護(hù)地體系建設(shè)。在國(guó)家公園體制改革的新階段，這一超前科學(xué)構(gòu)想無(wú)疑具有重要價(jià)值和意義。

在全國(guó)率先提出了以國(guó)家公園為主體自然保護(hù)地體系建設(shè)方案

從全國(guó)看，雖然中央提出了建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。但是，對(duì)于國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系里的作用，以及未來(lái)應(yīng)當(dāng)形成的自然保護(hù)地體系的組成結(jié)構(gòu)等，目前學(xué)術(shù)界并沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)知。譬如，就“主體”而言，究竟是要求國(guó)家公園面積占自然保護(hù)地體系的主體，還是功能上發(fā)揮核心作用，又或是面積和功能均占據(jù)主體地位？目前，各地都還在摸索和思考這些問(wèn)題。

青藏高原國(guó)家公園群則率先給出了青藏高原以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)模式。科考分隊(duì)2017?年提出的青藏高原國(guó)家公園群概念方案包括青藏高原內(nèi)陸和邊緣的?10?個(gè)國(guó)家公園，后續(xù)通過(guò)不斷深入的科考研究又提出了約?32?萬(wàn)平方公里、21?個(gè)國(guó)家公園的第二版方案，以及?57?萬(wàn)平方公里、13?個(gè)國(guó)家公園的第三版方案。其中，第三版方案國(guó)家公園占到目前青藏高原現(xiàn)有各類自然保護(hù)地面積約?63%，在空間上涵蓋了青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)的核心區(qū)域。按照第三版方案，未來(lái)在青藏高原自然保護(hù)地體系建設(shè)中，國(guó)家公園面積是占主體的，功能也占據(jù)主導(dǎo)地位。

創(chuàng)新了青藏高原的國(guó)家生態(tài)安全屏障建設(shè)模式

我國(guó)在“十一五”規(guī)劃中就提出了加強(qiáng)青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)。截至目前，青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)主要是通過(guò)重大生態(tài)工程來(lái)落實(shí)，包括草地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程、林地生態(tài)保護(hù)與建設(shè)工程、水土流失綜合治理工程、沙化土地治理工程。這些重大生態(tài)工程顯著提升了青藏高原的國(guó)家生態(tài)屏障功能。

未來(lái)，一方面，需要繼續(xù)實(shí)施重大生態(tài)工程；另一方面，考慮到有關(guān)工程的時(shí)限及其可能帶來(lái)的短期性、易變性問(wèn)題，必須建構(gòu)提升青藏高原生態(tài)安全屏障功能的長(zhǎng)效機(jī)制。而國(guó)家公園群為主體的自然保護(hù)地體系創(chuàng)新了青藏高原國(guó)家生態(tài)安全屏障建設(shè)的新模式，一旦建成并健康、有效運(yùn)行，無(wú)疑將形成青藏高原生態(tài)安全屏障建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制。

青藏高原國(guó)家公園群面臨的統(tǒng)籌管理問(wèn)題

青藏高原國(guó)家公園群要求突出群的整體建設(shè)和管理。這里群的范疇既包括了各個(gè)國(guó)家公園構(gòu)成的小群，也包括了自然保護(hù)區(qū)、自然公園在內(nèi)的各類自然保護(hù)地構(gòu)成的大群。通過(guò)國(guó)家公園群的建設(shè)和引領(lǐng)示范，統(tǒng)籌推進(jìn)整個(gè)青藏高原的生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和利用，提升整個(gè)青藏高原的可持續(xù)發(fā)展質(zhì)量。然而，由于全國(guó)層面自然保護(hù)地體系改革還在探索過(guò)程中，固有的體制機(jī)制障礙并未充分解決，目前青藏高原現(xiàn)有自然保護(hù)地在統(tǒng)籌管理方面仍存在問(wèn)題。

單個(gè)國(guó)家公園內(nèi)部的跨行政區(qū)碎片化管理問(wèn)題

青藏高原改革試點(diǎn)的國(guó)家公園中，除三江源國(guó)家公園、普達(dá)措國(guó)家公園外，其他涉及跨省級(jí)行政區(qū)的?2?個(gè)國(guó)家公園，即大熊貓國(guó)家公園、祁連山國(guó)家公園均面臨國(guó)家公園內(nèi)部的跨行政區(qū)碎片化管理問(wèn)題。

以大熊貓國(guó)家公園為例，試點(diǎn)期間，在基層眾多保護(hù)站之上實(shí)行國(guó)家公園管理局—省級(jí)管理局—管理分局三級(jí)管理（圖?2）。

大熊貓國(guó)家公園管理局。依托國(guó)家林業(yè)和草原局駐成都專員辦事處，在四川省成都市設(shè)立。其主要職責(zé)是擬訂統(tǒng)一的國(guó)家公園規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)政策和標(biāo)準(zhǔn)；配合自然資源部開(kāi)展確權(quán)登記；組織編制中央投資預(yù)算和資金安排；負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)重大項(xiàng)目的初步審批；指導(dǎo)推進(jìn)試點(diǎn)工作并督促檢查，協(xié)調(diào)跨省重大問(wèn)題。

大熊貓國(guó)家公園省級(jí)管理局。在四川、陜西、甘肅?3?省成立省級(jí)管理局，與省林草部門按照“一套人馬、兩塊牌子”模式合署辦公。其主要職責(zé)是承擔(dān)大熊貓國(guó)家公園涉及本省的保護(hù)、建設(shè)、管理及其他相關(guān)活動(dòng)。

大熊貓國(guó)家公園管理分局。在整合精簡(jiǎn)國(guó)家公園范圍內(nèi)現(xiàn)有各類保護(hù)地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，分區(qū)組建若干大熊貓國(guó)家公園管理分局。其職能由國(guó)家公園管理局和省級(jí)管理局確定。

雖然名義上形成了大熊貓國(guó)家公園管理局統(tǒng)領(lǐng)的自上而下的層級(jí)管理架構(gòu)，同時(shí)明確了大熊貓國(guó)家公園管理局協(xié)調(diào)跨省重大問(wèn)題的職責(zé)。但是，實(shí)際管理中，由于缺乏必要的人事、資金等管理調(diào)控手段，大熊貓國(guó)家公園管理局很難實(shí)現(xiàn)對(duì)整個(gè)國(guó)家公園的統(tǒng)籌管理（表?1）。國(guó)家公園省級(jí)管理局（省級(jí)林業(yè)和草原局）是各省級(jí)人民政府的直屬機(jī)構(gòu)，人事由省級(jí)人民政府任命，管理運(yùn)營(yíng)的基本經(jīng)費(fèi)支出主要由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一安排。因此，在對(duì)各省級(jí)管理局的管理及解決跨省域問(wèn)題上，大熊貓國(guó)家公園管理局缺乏足夠有效的舉措。

大熊貓國(guó)家公園省級(jí)管理局及其管理分局之間也存在類似的統(tǒng)籌管理問(wèn)題。雖然管理分局名義上是省級(jí)管理局的派出機(jī)構(gòu)，但是人事任命和預(yù)算安排都主要依靠所在地市政府。以四川為例，成都、綿陽(yáng)、阿壩等?7?個(gè)管理分局雖然受省主管部門和所在地市政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，但以地市政府領(lǐng)導(dǎo)為主。目前，通常是由所在地市的副市（州）長(zhǎng)擔(dān)任管理分局局長(zhǎng)。

跨國(guó)家公園的自然保護(hù)地統(tǒng)籌管理問(wèn)題

目前，青藏高原跨省級(jí)以上行政區(qū)的自然保護(hù)地全面統(tǒng)籌管理體制還沒(méi)有建立；省域范圍內(nèi)雖然具有統(tǒng)籌管理體制，但仍面臨跨國(guó)家公園的自然保護(hù)地統(tǒng)籌管理問(wèn)題。

即使我國(guó)國(guó)家公園體制改革及自然保護(hù)地整合力度最大的青海省也存在統(tǒng)籌管理問(wèn)題。按照國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案，青海省林業(yè)和草原局應(yīng)統(tǒng)籌各類自然保護(hù)地的管理職責(zé)。青海省人民政府也對(duì)林業(yè)和草原局的機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了明確。然而，目前的實(shí)際情況是三江源國(guó)家公園獨(dú)立在青海省的自然保護(hù)地管理體系之外（表?2）。

青海省現(xiàn)有1個(gè)國(guó)家公園、1個(gè)國(guó)家公園片區(qū)，即三江源國(guó)家公園和祁連山國(guó)家公園（青海省片區(qū)），另外還在籌建青海湖國(guó)家公園和昆侖山國(guó)家公園。其中，三江源國(guó)家公園由三江源國(guó)家公園管理局管理，祁連山國(guó)家公園（青海省片區(qū)）管理局與青海省林業(yè)和草原局“一套人馬、兩塊牌子”合署辦公。三江源國(guó)家公園管理局為正廳級(jí)的青海省人民政府派出機(jī)構(gòu)，青海省林業(yè)和草原局為正廳級(jí)的青海省人民政府直屬機(jī)構(gòu)，二者級(jí)別相同。三江源國(guó)家公園管理局主要領(lǐng)導(dǎo)由青海省人民政府任命，內(nèi)部人事安排不需報(bào)青海省林業(yè)和草原局；同時(shí)，管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)由青海省財(cái)政單列預(yù)算資金保障，也不需要經(jīng)過(guò)青海省林業(yè)和草原局。行政級(jí)別相同、人事權(quán)和預(yù)算資金來(lái)源的分離使得三江源國(guó)家公園管理相對(duì)獨(dú)立，從而在三江源國(guó)家公園與其他國(guó)家公園及其他自然保護(hù)地之間就出現(xiàn)了統(tǒng)籌管理問(wèn)題。

推進(jìn)青藏高原國(guó)家公園群建設(shè)的改革建議

順應(yīng)現(xiàn)階段國(guó)家公園體制改革的要求，著眼國(guó)家公園群統(tǒng)籌管理面臨的問(wèn)題，未來(lái)應(yīng)加快建立跨省域的、國(guó)家主導(dǎo)的青藏高原國(guó)家公園群管理體制，并同步完善國(guó)家公園創(chuàng)建、財(cái)政資金保障等有關(guān)配套制度。應(yīng)統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民同步現(xiàn)代化的多元目標(biāo)，要讓越來(lái)越多參與管理運(yùn)營(yíng)的廣大農(nóng)牧民成為國(guó)家公園群的持續(xù)受益者和積極擁護(hù)者。

建立國(guó)家主導(dǎo)的青藏高原國(guó)家公園群管理體制

截至目前，我國(guó)依然實(shí)行業(yè)務(wù)主管部門層層委托的自然保護(hù)地管理體制，這導(dǎo)致包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地跨行政區(qū)管理缺乏統(tǒng)籌、管理碎片化。作為我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，要實(shí)現(xiàn)青藏高原自然保護(hù)地的整體性、系統(tǒng)性管理，應(yīng)進(jìn)一步深化改革，探索國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)家公園群管理體制。

改革業(yè)務(wù)主管部門層層委托的自然保護(hù)地管理體制。業(yè)務(wù)主管部門層層委托與管理資源不足有關(guān)。自然保護(hù)地分屬國(guó)土、林業(yè)等部門的機(jī)構(gòu)改革前，國(guó)家各主管部門通常只有一個(gè)處室負(fù)責(zé)所轄保護(hù)地管理。自然保護(hù)地由國(guó)家林業(yè)和草原局統(tǒng)一管理的機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家林業(yè)和草原局僅有?1?個(gè)司主管自然保護(hù)地事務(wù)，1?個(gè)處室主管國(guó)家公園。這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得國(guó)家層面的國(guó)家公園等自然保護(hù)地管理力量不足。為此，主管部門采取了地方管理為主、部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)為輔的自然保護(hù)地管理模式，通過(guò)委托地方來(lái)分擔(dān)主管部門責(zé)任。然而，地方行政管理架構(gòu)往往與國(guó)家層面相一致，面臨的問(wèn)題甚至更嚴(yán)重。從而，上級(jí)的主管部門就進(jìn)一步向下層級(jí)的主管部門委托；而下層級(jí)的主管部門又繼續(xù)向更下層級(jí)的主管部門委托。這樣不斷委托的結(jié)果，導(dǎo)致管理越來(lái)越碎片化。

依托自然保護(hù)地土地國(guó)有、資金直接或間接來(lái)自中央的基礎(chǔ)條件，積極探索國(guó)家主導(dǎo)的國(guó)家公園群統(tǒng)籌管理模式。青藏高原自然保護(hù)地所依托的土地利用類型主要是草地和林地。科考分隊(duì)發(fā)現(xiàn)青藏高原的林地主要為國(guó)有林場(chǎng)，草地也基本為國(guó)有土地。新中國(guó)成立后，西藏的土地改革區(qū)分了農(nóng)區(qū)和牧區(qū)，采取不同的土改政策。面積相對(duì)較小的農(nóng)區(qū)實(shí)施了與內(nèi)地農(nóng)村類似的分田到戶政策，而廣袤的牧區(qū)（含半農(nóng)半牧區(qū)）僅分配了牲畜，而沒(méi)有按戶分配草場(chǎng)。草場(chǎng)按照之前的放牧習(xí)慣繼續(xù)放牧。與西藏類似，青海僅農(nóng)業(yè)縣市開(kāi)展了分田到戶的土地改革，廣大牧區(qū)則沒(méi)有被涉及。正因?yàn)檫@樣，牧區(qū)社會(huì)主義改造后的草場(chǎng)基本為國(guó)有土地。從整個(gè)青藏高原看，地方財(cái)政支出直接或間接主要來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付（圖?3）。2020?年，西藏、青海及其他涉藏地市的地方財(cái)政收入僅占到當(dāng)年地方財(cái)政支出的?12.77%。其中，除涼山彝族自治州（含?1?個(gè)藏族自治縣）和青海外，西藏及其他涉藏地市的地方財(cái)政收入占財(cái)政支出的比重普遍在?10%?以下。進(jìn)一步考慮到西藏、青海、四川、云南、甘肅地方財(cái)政與中央財(cái)政的凈轉(zhuǎn)移支付情況，可以認(rèn)為青藏高原地方財(cái)政支出直接或間接主要來(lái)自中央政府的轉(zhuǎn)移支付。

改革國(guó)家公園地方申報(bào)創(chuàng)建制度為國(guó)家創(chuàng)建制度

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)包括國(guó)家公園在內(nèi)的自然保護(hù)地的設(shè)立采用地方申報(bào)制度。通常由自然保護(hù)地所在地方政府報(bào)上級(jí)政府審批。其中，國(guó)家級(jí)自然保護(hù)地報(bào)中央政府審批，省級(jí)自然保護(hù)地報(bào)省級(jí)政府審批。在這樣的申報(bào)制度下，也相應(yīng)形成了自然保護(hù)地的地方政府管理體制，從而導(dǎo)致了自然保護(hù)地體系統(tǒng)籌管理的行政區(qū)域壁壘。2018?年深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革雖然實(shí)現(xiàn)了各類自然保護(hù)地的部門統(tǒng)一管理，但并未改變自然保護(hù)地的傳統(tǒng)申報(bào)制度。

考慮青藏高原大尺度自然-人文生態(tài)系統(tǒng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定性，建議在青藏高原改革國(guó)家公園地方申報(bào)創(chuàng)建制度，探索中央政府主導(dǎo)的國(guó)家公園創(chuàng)建制度。以全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃、省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃確定的全國(guó)及省域生態(tài)安全戰(zhàn)略格局為指引，以目前已經(jīng)形成的自然保護(hù)地為基礎(chǔ)，將整合優(yōu)化各級(jí)各類自然保護(hù)地與國(guó)土空間規(guī)劃生態(tài)空間和生態(tài)保護(hù)“紅線”的劃定結(jié)合起來(lái)，整體謀劃、科學(xué)確定青藏高原以國(guó)家公園群為主體的自然保護(hù)體系格局。充分發(fā)揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體制優(yōu)勢(shì)，以保護(hù)自然、服務(wù)人民、永續(xù)發(fā)展為基本目標(biāo)，解決跨行政區(qū)碎片化管理問(wèn)題，積極探索自然保護(hù)地創(chuàng)建和統(tǒng)籌管理制度。

建立國(guó)家公園群的財(cái)政資金國(guó)家保障制度

從國(guó)際上看，國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)的資金來(lái)源服從于管理體制。中央政府主管的國(guó)家公園，其經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自中央政府撥款。《建立國(guó)家公園體制總體方案》也對(duì)此進(jìn)行了明確。

未來(lái)，在確保國(guó)家公園群中央財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，應(yīng)逐步形成具有自我造血能力的多渠道、多元化資金籌措機(jī)制。包括：以國(guó)家公園群自然-人文生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)基礎(chǔ)上的可持續(xù)利用取得的收益為保障，創(chuàng)新并不斷做大做強(qiáng)國(guó)家公園群綠色金融產(chǎn)品體系，制定與國(guó)家公園體制試點(diǎn)和建設(shè)相適應(yīng)的金融扶持政策。根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)清單開(kāi)展相關(guān)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取得收入用于國(guó)家公園生態(tài)保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)發(fā)展。建立社會(huì)捐贈(zèng)制度，廣泛開(kāi)展國(guó)內(nèi)外企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的投資和捐贈(zèng)。

形成農(nóng)牧民持續(xù)受益和積極擁護(hù)國(guó)家公園群管理運(yùn)營(yíng)的社區(qū)協(xié)同機(jī)制

國(guó)家公園是國(guó)際上公認(rèn)的能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保護(hù)與可持續(xù)利用“雙贏”的自然保護(hù)地建設(shè)模式，也是青藏高原廣大農(nóng)牧區(qū)符合生態(tài)文明建設(shè)要求為數(shù)不多的，甚至對(duì)很多區(qū)域來(lái)說(shuō)是僅有的同步現(xiàn)代化的空間依托。為此，應(yīng)著力形成廣大農(nóng)牧民持續(xù)受益和積極擁護(hù)國(guó)家公園群管理運(yùn)營(yíng)的社區(qū)協(xié)同機(jī)制。

繼續(xù)完善從“補(bǔ)人”到“補(bǔ)事”的機(jī)制，讓農(nóng)牧民在參與國(guó)家公園群管理運(yùn)營(yíng)中持續(xù)受益。一方面，不斷拓展和優(yōu)化農(nóng)牧民收入結(jié)構(gòu)。包括：將國(guó)家公園絕大多數(shù)就業(yè)崗位提供給當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民，鼓勵(lì)生態(tài)崗的兼職崗位向?qū)Ｂ殟徫患皳碛小拔咫U(xiǎn)一金”的國(guó)家公園正式職工轉(zhuǎn)變，不斷提高工資性收入；鼓勵(lì)農(nóng)牧民提供自然游憩服務(wù)，獲得經(jīng)營(yíng)性收入；鼓勵(lì)資源變股權(quán)、資金變股金、農(nóng)民變股東的“三變”改革，讓農(nóng)牧民的房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)等轉(zhuǎn)變?yōu)樽饨鸷凸蓹?quán)收入。另一方面，不斷創(chuàng)新與完善價(jià)值和價(jià)格“雙提升”機(jī)制。包括：建立國(guó)家公園群服務(wù)質(zhì)量星級(jí)評(píng)價(jià)和推介機(jī)制，讓優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供者獲得高收入回報(bào)；建立國(guó)家公園群地理和綠色標(biāo)志認(rèn)證機(jī)制，通過(guò)提高產(chǎn)品價(jià)格使得優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品即使產(chǎn)量下降，收入仍有增長(zhǎng)。

建立歡迎廣大農(nóng)牧民參與國(guó)家公園管理運(yùn)營(yíng)的具有較大彈性、相對(duì)開(kāi)放的國(guó)家公園管理制度。一方面，充分發(fā)揮已有國(guó)家公園的空間輻射和帶動(dòng)作用。國(guó)家公園的有關(guān)制度不能簡(jiǎn)單地畫地為牢，硬性通過(guò)“園內(nèi)一個(gè)政策、園外一個(gè)政策”將國(guó)家公園與其他區(qū)域隔離起來(lái)；而是，已有國(guó)家公園應(yīng)讓園內(nèi)和園外的廣大農(nóng)牧民深刻體會(huì)國(guó)家公園的好處，讓盡可能多的農(nóng)牧民參與國(guó)家公園的管理運(yùn)營(yíng)。另一方面，在數(shù)量上和空間上，不斷豐富和拓展國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，并不斷完善自然保護(hù)地政策體系。在帶動(dòng)廣大農(nóng)牧區(qū)綠色發(fā)展和同步現(xiàn)代化方面，國(guó)家公園之間、國(guó)家公園與其他自然保護(hù)地及其他生態(tài)區(qū)域之間，應(yīng)當(dāng)相互護(hù)持、相互促進(jìn)。通過(guò)建立普惠的生態(tài)補(bǔ)償和綠色發(fā)展機(jī)制，讓廣大農(nóng)牧民享受國(guó)家公園建設(shè)帶來(lái)的惠益，從而使其擁護(hù)國(guó)家公園群和自然保護(hù)地體系建設(shè)，筑牢青藏高原可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)文化根基。

(作者：陳東、王亞飛，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院；吳登生，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；樊杰，中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所 中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國(guó)科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院。《中國(guó)科學(xué)院院刊》供稿）