中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊“主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略”。黨的十八大以來，主體功能區(qū)在優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、推動生態(tài)文明建設中發(fā)揮了戰(zhàn)略性、基礎性作用，在構(gòu)建國家空間治理體系中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。回顧過去，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的穩(wěn)定性得到檢驗，未來將持續(xù)發(fā)揮作用。展望“十五五”，適應新時代、新變化和新要求，主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度需要不斷完善。為此，本文在理清主體功能區(qū)的發(fā)展歷程，歸納總結(jié)黨的十八大以來主體功能區(qū)實施取得的成效及存在問題基礎上，研究確定主體功能區(qū)在中國式現(xiàn)代化新征程中的戰(zhàn)略使命和作用。

主體功能區(qū)的發(fā)展歷程

主體功能區(qū)產(chǎn)生的背景

改革開放到21世紀初，我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加快推進。與此同時，國土空間缺乏整體部署和統(tǒng)籌安排，導致區(qū)域政策精準性、協(xié)同性不夠，空間開發(fā)無序和結(jié)構(gòu)失衡問題突出。

國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略藍圖長期缺失。隨著我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，政府通過產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等實施宏觀調(diào)控的政策工具效能逐漸弱化，對國土空間進行科學有效的組織管理，成為各級政府尤其是中央政府越來越關(guān)注的命題。國家發(fā)展和改革委員會、原國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部等有關(guān)部委都在分別開展諸多空間規(guī)劃形式的探索。然而，截至2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》頒布前，我國長期缺失能夠指導國土空間開發(fā)保護的戰(zhàn)略藍圖。

區(qū)域政策單元過大且側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展。從20世紀80年代的沿海內(nèi)陸和東部、中部、西部三大經(jīng)濟地帶，20世紀90年代的七大經(jīng)濟區(qū)域，以及20世紀90年代末期逐漸形成的“四大板塊”，區(qū)域政策始終存在政策實施單元過大的問題。同時，無論是非均衡發(fā)展政策或是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展政策，都側(cè)重于經(jīng)濟發(fā)展，而忽視了人口、經(jīng)濟、資源環(huán)境的綜合平衡和協(xié)同發(fā)展。

空間開發(fā)無序和結(jié)構(gòu)失衡問題突出。各地都把經(jīng)濟的規(guī)模擴張作為區(qū)域發(fā)展的首選，甚至是唯一目標，忽視了資源環(huán)境的約束和自身比較優(yōu)勢的發(fā)揮。農(nóng)業(yè)地區(qū)盲目開發(fā)，2001—2008年耕地面積減少了0.88億畝，耕地減少過多、過快，農(nóng)產(chǎn)品供給安全面臨挑戰(zhàn)。生態(tài)地區(qū)肆意開發(fā)，2001—2008年生態(tài)用地面積減少了2.61億畝，生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化，生態(tài)安全面臨極大威脅。城市地區(qū)過度開發(fā)，“攤大餅”式的城市擴展模式造成土地等資源環(huán)境利用效率和效益低下，人居環(huán)境惡化，“城市病”日益嚴重。

主體功能區(qū)規(guī)劃的研制階段（2003—2011年）

作為我國國土空間開發(fā)的長遠部署和整體安排，主體功能區(qū)涉及區(qū)域及部門重大利益的調(diào)整。因此，2003—2011年，我國都在集中強化主體功能區(qū)科學基礎和開展規(guī)劃研制。

主體功能區(qū)科學基礎建設。從2003年開始，以中國科學院地理科學與資源研究所為核心的科研團隊始終圍繞主體功能區(qū)開展持續(xù)創(chuàng)新研究，形成了主體功能區(qū)的基礎理論（地域功能理論）、技術(shù)方法（雙評價技術(shù)方法）、數(shù)據(jù)平臺（資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預警體系和數(shù)據(jù)庫），建構(gòu)了主體功能區(qū)的科技支撐體系。其中，黨的十八大以前，研究團隊主要在修正傳統(tǒng)區(qū)域經(jīng)濟均衡模型基礎上，提出立體空間綜合均衡模型，建構(gòu)了主體功能識別的指標體系和單項與綜合集成算法，進行了國土空間功能適宜性評價，研制了主體功能區(qū)（草案），完成了省級主體功能區(qū)研制技術(shù)規(guī)程。技術(shù)規(guī)程得到全國及各省區(qū)采用，主體功能區(qū)評價結(jié)果成為主體功能區(qū)規(guī)劃的重要依據(jù)。

主體功能區(qū)規(guī)劃的推進過程。2006年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》第二十章專門提出推進形成主體功能區(qū)，并將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4類主體功能區(qū)。2006年中央經(jīng)濟工作會議提出“分層次推進主體功能區(qū)規(guī)劃工作，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供科學依據(jù)”。2007年，國務院部署編制國家主體功能區(qū)規(guī)劃和省級主體功能區(qū)規(guī)劃。2010年，國務院印發(fā)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，標志著國家層面的主體功能區(qū)規(guī)劃編制完成。截至2011年，部分省、自治區(qū)、直轄市的省級主體功能區(qū)規(guī)劃也研制完成。

主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略和基礎制度的階段（2012年至今）

黨的十八大以后，主體功能區(qū)上升為國家戰(zhàn)略和國土空間開發(fā)保護的基礎制度，有力推動了生態(tài)文明建設和空間治理體系改革。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的形成過程

目前，我國國土空間戰(zhàn)略包括區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和主體功能區(qū)戰(zhàn)略，其中只有主體功能區(qū)既是戰(zhàn)略，又是制度。主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度經(jīng)歷了不斷豐富和完善的形成過程。

由于主體功能區(qū)關(guān)系我國區(qū)域可持續(xù)發(fā)展全局，主體功能區(qū)首先被提升為戰(zhàn)略。2010年，黨的十七屆五中全會開始提出“主體功能區(qū)戰(zhàn)略”的概念。2012年，黨的十八大報告豐富了主體功能區(qū)戰(zhàn)略的內(nèi)涵，提出“加快實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，推動各地區(qū)嚴格按照主體功能定位發(fā)展，構(gòu)建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。作為我國編制空間類規(guī)劃和制定區(qū)域政策所依托的基礎空間單元，主體功能區(qū)又被進一步上升為制度。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“堅定不移實施主體功能區(qū)制度，建立國土空間開發(fā)保護制度，嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展”。

主體功能區(qū)持續(xù)發(fā)揮戰(zhàn)略性、基礎性作用

主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度不斷完善。2017年，黨中央、國務院發(fā)布《關(guān)于完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的若干意見》，提出“建設主體功能區(qū)是我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的大戰(zhàn)略”，“完善主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，要發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護基礎制度作用，推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在市縣層面精準落地，健全不同主體功能區(qū)差異化協(xié)同發(fā)展長效機制，加快體制改革和法治建設，為優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局、創(chuàng)新國家空間發(fā)展模式夯實基礎”，為主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度的完善指明了方向。

主體功能區(qū)上升為戰(zhàn)略和制度后，圍繞主體功能區(qū)，中央出臺了系列重大政策文件。2018年國務院機構(gòu)改革前，許多區(qū)域規(guī)劃、專項規(guī)劃、國土規(guī)劃等都將主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)總體布局的戰(zhàn)略指引，地方政府在具體的空間管制中，也不約而同地將主體功能區(qū)作為實施宏觀調(diào)控、指導下層位區(qū)域發(fā)展和部門布局規(guī)劃的基礎性、戰(zhàn)略性依據(jù)；國務院機構(gòu)改革后，主體功能區(qū)直接成為國土空間規(guī)劃“三區(qū)”的主要內(nèi)容。主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度引導全社會樹立了尊重自然、順應自然、保護自然的理念，在空間上摒棄了以資源環(huán)境為代價換取經(jīng)濟增長的發(fā)展方式，實現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境從惡化到改善的轉(zhuǎn)變。

主體功能區(qū)建設取得的成效和存在的問題

黨的十八大以來，黨中央、國務院堅定不移實施主體功能區(qū)戰(zhàn)略和制度，主體功能區(qū)建設取得了積極、顯著的成效。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略思想深入人心

主體功能區(qū)成為習近平生態(tài)文明思想的重要組成部分和具有中國特色的原創(chuàng)性理論與實踐成果。主體功能區(qū)理念成為廣泛共識，每個縣級行政單元都明確了主體功能。突出資源環(huán)境承載力在實現(xiàn)人與自然和諧共生中的基礎作用，突出各地在全國“一盤棋”中基于比較優(yōu)勢的功能定位，突出全國人民在共建國土空間格局中實現(xiàn)共同富裕的政策配套，已成為優(yōu)化國土空間格局的基本遵循。

主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局基本形成

“兩橫三縱”為主體的城市化發(fā)展格局、“七區(qū)二十三帶”為主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局和“兩屏三帶”為主體的生態(tài)安全格局基本形成，得到了中央和地方政府的高度認同。主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局在實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、提升糧食安全功能和生態(tài)安全屏障功能中，成為規(guī)劃依據(jù)和行動綱領。

主體功能區(qū)分類發(fā)展成效顯著

城市化地區(qū)成為我國新型城鎮(zhèn)化的重要空間載體，2010—2020年間，城市化地區(qū)的人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）總量在全國占比分別增長了5.4%和1.6%，人口和經(jīng)濟活動進一步向城市化地區(qū)集聚（表1和2）。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)糧食安全保障功能基本穩(wěn)定，2010—2020年，農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)整體規(guī)模變動較小，主要糧食產(chǎn)量穩(wěn)步增長。重點生態(tài)功能區(qū)林地、濕地等生態(tài)空間持續(xù)增加，2010—2020年，林地面積增加了1 511.51萬公頃，增幅達到10.37%，生態(tài)安全屏障功能進一步提升。不同功能區(qū)居民生活水平差距不斷縮小（表3和4）。

主體功能區(qū)制度初步建立

主體功能區(qū)是我國在工業(yè)文明時期瞄準生態(tài)文明的有益嘗試和探索。在我國空間治理體系不健全、治理能力不現(xiàn)代化的情況下，主體功能區(qū)作為既從頂層有著對全國國土空間的總體結(jié)構(gòu)設計和指引，又在基層對每個縣域有著主體功能定位和約束的基礎制度，直接推動了“多規(guī)合一”、自然保護地體系建立、生態(tài)補償和生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制、產(chǎn)業(yè)負面清單等生態(tài)文明體制改革的進程，成為“戰(zhàn)略+規(guī)劃+政策”的體系化、科學化、信息化、法制化的現(xiàn)代空間治理制度的典范。

主體功能區(qū)建設存在的主要問題

主體功能區(qū)戰(zhàn)略和國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略有待進一步融合，主體功能區(qū)戰(zhàn)略空間傳導和落地的精準性有待進一步加強，普遍存在的“單一”功能替代“主體”功能的認識偏差有待糾正。國土空間規(guī)劃體系改革前，空間類規(guī)劃之間存在沖突、缺乏統(tǒng)籌，國土空間規(guī)劃體系改革后，主體功能區(qū)等納入國土空間規(guī)劃、劃定“三區(qū)三線”，某種程度上又出現(xiàn)了一規(guī)獨大的情況，同時也出現(xiàn)了政策難以統(tǒng)籌，重保護而輕發(fā)展等問題。此外，主體功能區(qū)的類型和邊界，也是不斷演進的、可調(diào)整的。

主體功能區(qū)在中國式現(xiàn)代化建設中的使命和完善策略

“十五五”是我國基本和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期。適應新時代國際國內(nèi)環(huán)境的新變化和新要求，主體功能區(qū)將在中國式現(xiàn)代化建設中繼續(xù)發(fā)揮更大的戰(zhàn)略性、基礎性作用。

主體功能區(qū)肩負打造中國式現(xiàn)代化空間載體的歷史使命

主體功能區(qū)是貫徹中國共產(chǎn)黨領導、發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢、自上而下實現(xiàn)現(xiàn)代空間治理的重大戰(zhàn)略、布局方案和制度安排，是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化在空間治理領域的率先探索，在我國率先建立了從戰(zhàn)略—規(guī)劃—政策的全國一盤棋集中力量辦大事、符合現(xiàn)代化建設要求的中國特色空間治理制度樣板，其不斷完善的制度體系和制度模式能夠滿足中國式現(xiàn)代化的空間治理需求。

主體功能區(qū)與中國式現(xiàn)代化的建設目標具有高度一致性。主體功能區(qū)是走和平發(fā)展道路帶動中國人民實現(xiàn)現(xiàn)代化和共同富裕的空間載體，與中國式現(xiàn)代化在實現(xiàn)物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生等戰(zhàn)略內(nèi)涵，在統(tǒng)籌發(fā)展和安全、統(tǒng)籌保護和發(fā)展、統(tǒng)籌質(zhì)的有效提升和量的合理增長等發(fā)展理念上具有高度的一致性。

主體功能區(qū)將為構(gòu)建新發(fā)展格局作出應有貢獻。在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化中，主體功能區(qū)將構(gòu)建面向現(xiàn)代化目標的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和國土空間開發(fā)保護格局，創(chuàng)新符合新發(fā)展理念的區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展模式，明確全國各地實現(xiàn)人與自然和諧共生的路徑，為14億中國人民的共同富裕、為物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)提供空間保障。

主體功能區(qū)將為各地區(qū)探索差異化的中國式現(xiàn)代化道路提供指引。主體功能區(qū)為每個縣級行政單元所確定的差異化功能定位以及為不同類型區(qū)所制定的分類引導的發(fā)展方向有利于不同主體功能區(qū)因地制宜探索中國式現(xiàn)代化區(qū)域模式，也有利于中央和各省市自治區(qū)更有針對性、更有效的匹配有關(guān)政策體系。

主體功能區(qū)將通過戰(zhàn)略融合為中國式現(xiàn)代化提供更全面的空間支撐。主體功能區(qū)是包括區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略在內(nèi)的我國各類戰(zhàn)略和政策在空間落地、重大生產(chǎn)力和重大項目優(yōu)化布局所依據(jù)的基礎底圖，也是堅持全國一盤棋、整合重大區(qū)域戰(zhàn)略、統(tǒng)領我國經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的頂層設計，未來應推動主體功能區(qū)戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略的深度融合，為實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供空間整體的戰(zhàn)略支撐。

主體功能區(qū)應完善和優(yōu)化國土空間開發(fā)保護格局

主體功能區(qū)應進一步強化以人民為中心、以高質(zhì)量發(fā)展為首要任務、以構(gòu)建新發(fā)展格局為戰(zhàn)略基點的國土空間開發(fā)保護格局，充分協(xié)調(diào)保護和發(fā)展的關(guān)系、突出發(fā)展是第一要務，推進主體功能區(qū)由強調(diào)區(qū)域特色分工向“特色分工+區(qū)域一體化”綜合布局的升級，實現(xiàn)空間部署從對外開放和國土開發(fā)“東重西輕”向?qū)ν庵匾曇劳小耙粠б宦贰薄?nèi)突出先富帶后富的“東西并重”的轉(zhuǎn)型。

強化以人民為中心的空間布局。一方面，主體功能區(qū)要繼續(xù)適應人民群眾消費結(jié)構(gòu)不斷升級的需要，以新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新需求推動新地域功能，鼓勵不同功能區(qū)發(fā)展針對性的、多樣化的空間供給，探索新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的空間指引與融合途徑，著力改變不平衡、不充分發(fā)展狀況；另一方面，主體功能區(qū)要適應人民群眾對不同空間的區(qū)位選擇指向，以經(jīng)濟和人口同步集聚為準則，進一步促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。

突出高質(zhì)量發(fā)展的空間支撐。主體功能區(qū)應適應高質(zhì)量發(fā)展新內(nèi)涵，在繼續(xù)統(tǒng)籌各類功能區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟-生態(tài)-社會效益同步提升、地區(qū)間綜合發(fā)展水平差距逐步縮小的基礎上，推進功能區(qū)由強調(diào)區(qū)域特色分工向特色分工+創(chuàng)新鏈和產(chǎn)業(yè)鏈空間耦合的區(qū)域一體化綜合布局指向升級。

完善符合新發(fā)展格局的空間戰(zhàn)略部署。主體功能區(qū)應把對外依托“一帶一路”主動作為形成有利于我國持續(xù)健康發(fā)展的共建共享、互利共贏國際環(huán)境和對內(nèi)先富帶后富、推動形成國內(nèi)大循環(huán)的戰(zhàn)略意圖進一步結(jié)合起來，修訂現(xiàn)有“東重西輕”“東密西疏”的格局，增加沿線地帶在“絲綢之路”帶動下形成的國土開發(fā)前沿軸帶，發(fā)揮核心都市圈（城市群）向周邊、沿海龍頭區(qū)域縱貫中西部的輻射帶動作用，以開放和輻射帶動軸帶形成大循環(huán)、網(wǎng)絡化的發(fā)展格局。

主體功能區(qū)應拓展?jié)M足人民群眾美好生活向往和國家安全需要的新功能

主體功能區(qū)應適應全民消費升級對新消費熱點和空間區(qū)位選擇的偏好，重視“雙碳”目標和供應鏈安全產(chǎn)生的新功能需求，保障應對新國際地緣關(guān)系和全球化新趨勢的國土安全新空間。

在重點生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)中，將游憩休閑地作為復合功能單列出來。單列出來，有助于改變一些重點生態(tài)功能區(qū)只關(guān)注保護，而不關(guān)注統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護和滿足人民群眾需求的狀況。通過自然教育、歷史人文教育及相關(guān)配套產(chǎn)業(yè)的全面發(fā)展，滿足人民群眾對我國壯美自然、厚重歷史越來越旺盛的感受、體驗和游憩需求，推動形成真正能夠持續(xù)震撼和持續(xù)吸引世世代代華夏兒女的游憩休閑國內(nèi)大循環(huán)系統(tǒng)。

將能源和礦產(chǎn)安全保障區(qū)作為復合功能單列出來。單列出來不僅有利于更好地保障我國能源和礦產(chǎn)安全，也有利于能源和礦產(chǎn)安全保障區(qū)探索適宜于自身的城市化、工業(yè)化道路，避免遵循城市一般發(fā)展規(guī)律可能導致的資源枯竭后接續(xù)產(chǎn)業(yè)不足、社會問題嚴重的狀況。

將邊境地區(qū)作為復合功能單列出來。單列出來有助于從根本上改變目前邊境地區(qū)日益嚴格的生態(tài)保護要求嚴重影響穩(wěn)邊固邊戍邊、影響國防設施建設的狀況，在邊境地區(qū)牢固樹立邊境安全和國家安全第一的理念。

主體功能區(qū)應健全更為精準的功能區(qū)發(fā)展指引和配套政策

以自然資源部自身掌控的政策為主體，依托空間規(guī)劃體系，健全配套政策體系，全面保障主體功能區(qū)精準落地。

充分利用國土空間規(guī)劃體系改革成果。堅持在主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局和分縣主體功能定位的基礎上，融合“三區(qū)三線”劃分結(jié)果，統(tǒng)籌確定更為精準的空間管制目標體系和更有針對性的配套政策體系。保持主體功能區(qū)之間合理轉(zhuǎn)換的彈性，在有利于國家總體發(fā)展和安全目標的前提下，通過科學評估允許主體功能區(qū)進行動態(tài)調(diào)整。

健全主體功能區(qū)配套政策體系。以自然資源部自身掌控的政策為主體，以績效考核政策、財政政策為關(guān)鍵突破口，以產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等其他部門配套政策為支撐，在完善生態(tài)功能區(qū)政策體系的同時，積極拓展面向城市化地區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的配套政策，在完善約束性政策同時，強化適應于不同功能區(qū)的激勵性政策，形成具有一定力度的主體功能區(qū)戰(zhàn)略配套政策體系。

全面保障主體功能區(qū)精準落地。保持主體功能區(qū)戰(zhàn)略格局與國家發(fā)展戰(zhàn)略格局同頻共振，盡快明確國土空間規(guī)劃中的主體功能區(qū)分區(qū)方案、明確不同戰(zhàn)略格局的具體構(gòu)成清單。在3種主體功能+N種復合功能的不同功能區(qū)組合類型中，制定更為系統(tǒng)、更為精準的分類發(fā)展指引、空間管制指標與配套政策體系。鼓勵地方在健全國土空間規(guī)劃體系中探討實踐細化主體功能區(qū)分區(qū)和類型、出臺地方治理制度。

（作者：陳東、伍健雄，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院大學資源與環(huán)境學院；劉寶印、周道靜、郭銳、王朝，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院；樊杰，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 中國科學院大學資源與環(huán)境學院；《中國科學院院刊》供稿）